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sábado, 30 de noviembre de 2013
TSJ SC Convenio militar con IRAN
jueves, 28 de noviembre de 2013
TSJ SC Inadmisible interpretcion arts CRBV
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lunes, 25 de noviembre de 2013
TSJ SC no pasa nada en contra
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martes, 19 de noviembre de 2013
TSJ SPA Admite accion de nulidad contra MPPRIJ
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lunes, 18 de noviembre de 2013
TSJ hacia el estado comunal?
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viernes, 15 de noviembre de 2013
TSJ SC Inadmisible solicitud de pablo medina sobre nacionalidad del presidente
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viernes, 8 de noviembre de 2013
TSJ SC Invalida decision de la SPA sobre un acto administrativo
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SALA CONSTITUCIONAL
Exp. N° 12-0481
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El 25 de abril de 2012, el abogado Jesús
C. Rangel Rachadell, titular de la cédula de identidad núm. 6.520.332, inscrito
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 26.906, apoderado
judicial de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero
Rojo, titulares de las cédulas de identidad núms 3.078.756 y 2.501.122,
respectivamente, interpusieron solicitud de revisión constitucional contra la
decisión núm. 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
El 3 de mayo de 2012, se dio cuenta en
Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán.
Los días 15 de octubre de 2012 y 13 de
marzo de 2013, el abogado Jesús C. Rangel Rachadell presentó diligencia por la
cual solicitó pronunciamiento en el presente caso.
En
reunión de Sala Plena del 8 de mayo de 2013, se eligió la Junta Directiva de
este Tribunal Supremo de Justicia, quedando la Sala Constitucional constituida
de la siguiente manera: Gladys M. Gutiérrez Alvarado, en su condición de
Presidenta, Francisco Antonio Carrasquero López, como Vicepresidente, y los
Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte
Padrón, Carmen A. Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José
Mendoza Jover; ratificándose en la ponencia a la Magistrada Carmen Zuleta de
Merchán, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del
expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes
consideraciones:
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
El abogado
Jesús C. Rangel Rachadell esgrimió los siguientes
argumentos como fundamento de la solicitud de revisión:
1. Que “[e]l
8 de diciembre de 2004, se interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución
de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo,
recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo
contenido en el acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de
2004, punto N° 3, dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ); por el que
se decidió –sin procedimiento previo- que los ascensos a Profesor Titular de
los profesores Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo estaban
viciados de nulidad absoluta, se revocaron los ascensos de ambos profesores, y
se ordenó el descuento de las pensiones pagadas de la pensión de jubilación que
les corresponde”.
2. Que “[l]a
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo decidió, mediante sentencia N°
2009-1165, el 30 de junio de 2009, lo siguiente:
1. ´SIN
LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los
ciudadanos OSMAR BUITRAGO RODRIGUEZ (sic) Y CLEMENTE JOSÉ QUINTERO
ROJO, titulares de las cédula (sic) de identidad Nros. 3.078.756 y
2.501.122, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en el acta
N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3,
dictado por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL
´EZEQUIEL ZAMORA´ (UNELLEZ).
2.
ORDENA la realización de una experticia complementaria del fallo, en la cual se
determine lo percibido por los recurrentes desde el momento en que se otorgaron
otros ascensos, y lo que efectivamente se debió pagar por concepto de pensión
de jubilación como Profesores Asociados, tomando en consideración que cuando
ejercieron cargos en la Institución, a partir del (sic) abril
de 1995, cuando entró en vigencia el Reglamento, pese a que no les estuvo
permitido el reingreso, pero en definitiva prestaron servicios, podían cobrar
un cuarenta por ciento (40%) adicional conforme al artículo 13 del Reglamento
de Pensionados y Jubilados de la UNELLEZ.
3.
ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión a la Contraloría
General de la República para que, de estimarlo pertinente, instruya el
procedimiento a que hubiere lugar, de conformidad con la Ley Orgánica de
Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal´”.
3. Que “[l]a
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo reconoce que no hubo
procedimiento administrativo previo en el que se resguardara el derecho a la
defensa de nuestros representados, cuando expuso lo siguiente:
´En este
sentido, previa revisión de las actuaciones que cursan en autos no se desprende
que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos
Occidentales Ezequiel Zamora ´UNELLEZ´, previo a la emisión de la Resolución
impugnada, haya sustanciado un procedimiento administrativo en el que haya
brindado la oportunidad a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente
José Quintero Rojo, de participar en el mismo para conocer los cargos, exponer
sus alegatos y aportar cualquier tipo de elemento para su defensa,
evidenciándose del texto del acto administrativo impugnado –Acta N° 645,
Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004- que se decidió declarar
dicha nulidad sin la anuencia de ninguno de los recurrentes, fundamentando su
decisión exclusivamente en lo aportado y expuesto por las mismas autoridades de
la referida Universidad – entre los cuales destaca dictamen del Consultor
Jurídico de la UNELLEZ – lo cual permite a este órgano Jurisdiccional
constatar que existió una violación, en sede administrativa, al derecho a la
defensa y al debido proceso de los recurrentes. Así se declara. (Subrayado
por quien transcribe)´.
4. Que “[d]espués
de declarar la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo la ausencia total
y absoluta de procedimiento y que no se otorgó el derecho a la defensa, procede
a aplicar el criterio de un autor extranjero llamado César Cierco Seira, al
exponer:
´Visto
lo anterior, habiendo denunciado el recurrente ausencia de procedimiento
administrativo previo a su destitución, debe señalarse que la jurisprudencia de
nuestro máximo Tribunal, ha admitido, aunque en casos muy especiales, la
posibilidad de la subsanación de la indefensión en sede administrativa por
medio de la intervención de los interesados en las sucesivas vías del recurso
administrativo y, aún, del contencioso administrativo.
…/…
Más allá
de que la tesis de la subsanación de la indefensión mediante el ejercicio de
los recursos administrativos y/o judiciales haya sido acogida por nuestro
Máximo Tribunal, la aplicación de tal teoría aparece aconsejable en supuestos
como el que nos ocupa, donde tanto el recurrente como la Administración –a
través de las instancias judiciales- han podido exponer de manera suficiente su
respectiva argumentación con respecto al problema de fondo debatido. En estos
casos, la reposición al estado en que la Administración dé apertura al
procedimiento originalmente omitido resultaría francamente inútil, toda vez que
se habría consumado la finalidad de la institución procedimental, una vez que
al recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e
intereses. En criterio de esta Corte, difícilmente la sustanciación de un
procedimiento administrativo permite la aportación de nuevos elementos de
juicio que fundamenten las posturas de las partes en cuanto al tema de fondo
que se debate. En estos supuestos, el procedimiento administrativo carecería de
objeto´.
5. Que “[l]a
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara en su sentencia – cuando
la representación judicial no podía hacer nada en defensa de sus
representados-, que la indefensión desaparecía cuando en la instancia judicial
se presentaban los fundamentos de la pretensión, lo cual, a criterio de los
Magistrados, hacía desaparecer la indefensión originaria, como si de manera
retroactiva se (sic) pudiera hacerla valer en el tiempo pasado, y la
hubiesen conocido los miembros del Consejo Directivo de la UNELLEZ. La
sentencia expuso sobre este punto, lo siguiente:
´Atendiendo
a lo antes expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el
presente caso, si bien la Administración no sustanció como es debido un
procedimiento con miras a destituir al recurrente, éste expuso de manera
efectiva – a través del ejercicio oportuno de la presente querella- los
alegatos y argumentos en que funda su pretensión, haciendo desparecer así la
situación de indefensión originaria. Así se declara.
Declarado
lo anterior, resultaría suficiente para declarar la nulidad del acto
administrativo impugnado, no obstante, una decisión que anule el acto
administrativo impugnado basada en razones procesales o formales no
solventaría en modo alguno la presente controversia, pues no se estaría
pronunciando este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto es, sobre
la legitimidad de los ascensos otorgados a los recurrentes luego de haber obtenido
el beneficio de la jubilación.
En ese
sentido, como acertadamente señala César Cierco Sierra ´la anulación de
un acto por razón de indefensión – al igual que cualquier suerte de anulación
por vicios formales – posee una importante particularidad en lo que hace a la
eventual adopción de una nueva resolución en sustitución de la originariamente
anulada. Porque si bien es cierto que como regla general la anulación judicial
del acto impugnado impide a la Administración, en línea de principio, rehacer
nuevamente dicho acto –lo que trae causa, como se sabe, de la fuerza de la cosa
juzgada de la sentencia,-, dicha regla sufre una notable excepción cuando se trata
de una invalidez de origen formal. En tal caso, y es éste un postulado
generalmente admitido, la Administración podrá adoptar una nueva resolución,
una vez subsanados, naturalmente, los defectos formales sancionados en nuestro
caso por los vicios participativos (Vid CIERCO SIERRA, César. ´La Participación
de los Interesados en el Procedimiento Administrativo´. Studia Albornotiana,
dirigidos por Evelio Verdera y Tulles. Publicaciones del Real Colegio de
España, Bolonia 2002, Pág. 409).
…/…
De
acuerdo con la doctrina transcrita, en el caso que nos ocupa, la fuerza de la
cosa juzgada sólo ampararía la nulidad de la Resolución impugnada en lo que respecta
a la existencia del vicio formal relativo a la ausencia absoluta de
procedimiento administrativo; mas (sic) no ampararía la
situación jurídica material sobre la cual realmente recae la controversia.
Sostener lo contrario podría conducir a convalidar situaciones jurídicas
contrarias al ordenamiento jurídico sustantivo, que resultaron excluidas del
control del juez, que se limitó a declarar la nulidad de un acto por motivos
formales; sacrificándose con ello en criterio de esta Corte, la justicia
material, real y objetiva, la cual está dirigida a satisfacer jurídicamente las
pretensiones que planteen las partes en un conflicto sometido al conocimiento
del Juez. (Vid Sentencia de fecha 8 de octubre de 2007, Caso: Ircia Meradri
Milano Rodríguez vs la Alcaldía Del Municipio Juan Gernán Roscio Del Estado
Guárico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
En el
presente caso, si este Órgano concluyera que la emisión de una decisión de
contenido formal, ni los recurrentes ni la recurrida habrán obtenido decisión
acerca de la legitimidad de los ascensos otorgados a los profesores luego de
haber obtenido la jubilación, lo cual implicaría que el derecho constitucional
a la tutela judicial no quedaría reguardado, al menos en los términos en los
cuales nuestro máximo intérprete de la Constitución concibe este derecho
fundamental dentro del marco del Estado Social de Derecho y de Justicia que
preconiza nuestra Constitución de 1999”.
Expuestas
los anteriores fundamentos, este órgano Judicial considera necesario a fin de
garantizar el cumplimiento de derechos y principios fundamentales que rigen
nuestro ordenamiento jurídico, proceder a la revisión de las demás
circunstancias del caso que nos ocupa, a fin de determinar si puede esta Corte
resolver sobre el fondo del asunto, y dar así cabal cumplimiento al mandato
contenido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, evitando así un nuevo juicio sobre el mismo tema de
fondo, para satisfacer el derecho esencial a la tutela judicial efectiva, en la
búsqueda de la justicia material, valor supremo del orden jurídico venezolano,
consagrado en el artículo 2 de la Carta Magna vigente. Así se declara´”.
6. Que “[e]n
contra de la anterior sentencia se interpuso apelación ante la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 29 de julio de 2011, y en
fecha 30 de noviembre de 2011, la Sala Político Administrativa dictó sentencia
definitiva bajo el N° 01646, por la cual decidió lo siguiente:
´Por las razones
antes indicadas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por los ciudadanos
Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo contra la sentencia N°
2009-01165 del 30 de junio de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo. En consecuencia se confirma el fallo apelado.´”
7. Que “[l]os
argumentos para dictar el fallo fueron los mismos de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, por cuanto la Sala Político Administrativa razonó
lo siguiente:
´De
manera que, no habiendo sido objeto de apelación los restantes planteamientos
realizados en la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que la controversia se
centra en lo siguiente:
a. Si el
ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración y en concreto la
revisión de los ascensos otorgados a los accionantes requería la sustanciación
de un procedimiento administrativo previo.
b. Si
en el presente caso hubo prescindencia total y absoluta del referido
procedimiento, lo cual condujo a una violación al derecho a la defensa y debido
proceso de los recurrentes y
c. Si
tales violaciones son subsanables y con ello se encontraba el A-quo habilitado
para entrar a conocer los restantes vicios invocados en el marco del recurso de
nulidad intentado ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo´.
8. Que “[q]ueremos
llamar la atención en cuanto al primer punto, por cuanto en la formalización de
la apelación nunca se argumentó sobre la ´potestad revocatoria´, lo que se
expuso fue que la ´revocatoria del ascenso a Profesor Titular de nuestros
representados fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento´,
en todo caso la Sala Político Administrativa expone lo siguiente sobre la
potestad revocatoria:
´En
efecto, esta potestad o poder de la Administración se ve materializada a través
del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de
los actos viciados de nulidad relativa mediante la subsanación de éstos; la
revocatoria del acto por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se
originen derechos subjetivos, a través del reconocimiento de nulidad absoluta y
por último, la corrección de errores materiales.
Así,
se considera que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa
para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor
de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo
viciado de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto
anulable infectado de nulidad relativa sería irrevocable, si éste crea o
declara derechos a favor de particulares´
Bajo
esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N° 360 del
24 de marzo de 2011, precisó lo siguiente:
´…La potestad de
autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la
revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la
potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto
previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el
ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad
revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el
acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta,
o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por
interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de
estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el
anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para
lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento
administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como
lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la
imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo
que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en
este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la
vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político
Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se
mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un
procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la
decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar,
confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con
carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien
el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter…´”.
9. Que “[d]e
lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administración
Pública, tiene entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que
hayan otorgado derechos a los particulares, salvo que éstos se encuentren
viciados de nulidad absoluta. Asimismo se desprende de la referida decisión que
la posibilidad de revisar la validez de un acto conlleva al inicio de un
procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho a la
defensa y debido proceso de los administrados”.
10.
Que “[n]o obstante, cabe acotar que el uso de la mencionada potestad
no se traduce, como pretenden los recurrentes, en la imposición de una sanción,
sino en el reconocimiento de un acto ilegal que debe ser anulado, con lo cual
resulta inapropiado referirse como sustento de la apelación al criterio
establecido por la Sala Constitucional en su sentencia N° 1.073 del 31 de julio
de 2009 y el cual se vincula con el ejercicio de la potestad sancionatoria de
la Administración Pública”.
11. Que “[e]s
necesario detenernos en este punto, por cuanto la Sala Político Administrativa
asevera que la potestad revocatoria ´no se traduce, como pretenden los
recurrentes, en la imposición de una sanción, sino en el reconocimiento de un
acto ilegal que debe ser anulado´. Continúa la Sala Político Administrativa
exponiendo que el ´criterio establecido por la Sala Constitucional en su
sentencia N° 1.073 del 31 de julio de 2009… se vincula con el ejercicio de la
potestad sancionatoria de la Administración Pública´ y da a entender que si se
trata de la aplicación de una potestad revocatoria el criterio citado no es
vinculante, y que la aplicación de la potestad revocatoria de la Administración
Pública ´no se traduce, como pretenden los recurrentes, en la imposición de una
sanción”.
12.
Que “[r]ecordemos que estamos en presencia de la privación de un
derecho como es el escalafón de un profesor y la privación de beneficios
económicos por parte de la Administración Pública, los cuales son males
provocados a nuestros representados sin un procedimiento previo,
indistintamente de si este mal infligido es consecuencia del ejercicio de una
potestad sancionaría (sic) o de una potestad revocatoria, o cualquier
otra denominación que la Sala Político Administrativa haga, por cuanto se
anularon los respectivos ascensos a Profesor Titular de los profesores Osmar
Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, y se está ejecutando el
descuento de las pensiones pagadas de la pensión de jubilación que les
corresponde”.
13. Que “[l]a
Sala Constitucional ha exigido a la administración el respeto al derecho a la
defensa, entre otras manifestaciones del mismo el hacer el procedimiento
administrativo previo, y notificar a los interesados, para la revocatoria de
los derechos de los administrados, así lo declaró en la sentencia N°431, de
fecha 22 de marzo de 2004, y particularmente en la sentencia N°1073 de fecha 31
de julio de 2009, la cual fue dictada cuatro meses antes de la sentencia de la
Corte Segunda, de fecha 30 de noviembre de 2011, que recoge el criterio del
autor César Cierco Seira que le reprochó esa sentencia, con suficiente tiempo
para ser reconocida por esa Corte a la que, en definitiva, la Sala Constitucional
le ordenó dictar nuevo pronunciamiento acogiendo los criterios de respeto al fundamental
derecho a la defensa (…)”.
14. Que “[e]sta
sentencia citada arriba, declaró inconstitucional otra sentencia de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo basada en el criterio del autor César
Cierco Seira, por cuanto la parte a la cual se le afectará sus derechos debe
tener conocimiento de la existencia de un procedimiento administrativo abierto
en su contra, y al no haberse procedido asó (sic) se le violenta su
derecho a la defensa y al debido proceso”.
15. Que “[e]sta
sentencia que solicitamos se Revise (sic) incurre en un grotesco error
de interpretación de la norma constitucional, sobre el que la Sala
Constitucional ya se ha pronunciado en las sentencias citadas, revocando la
fundamentación basada en el criterio del autor César Cierco Seira”.
16 Finalmente
solicitó “que declaren con lugar el recurso de revisión interpuesto y que,
en consecuencia, anulen la aludida sentencia N° 01646, de la Sala Político Administrativa
de fecha 30 de noviembre de 2011, por cuanto quebranta el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al ratificar la sentencia
de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y permitir que sin
procedimiento previo – cualquier denominación que se le quiera atribuir, sea
sancionatorio o revocatorio- que garantice el derecho a la defensa de nuestros
representados mediante su convocatoria al proceso en el que se revocó su
derecho al Escalafón como Profesor Universitario, y los condena a sufrir
perjuicios económicos mediante descuentos a sus pensiones”.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Mediante decisión
del 30 de noviembre de 2011, la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, señaló lo siguiente:
“Pasa
esta Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los recurrentes
contra la sentencia dictada el 30 de junio de 2009 por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar el recurso de nulidad
intentado por los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero
Rojo, contra ´…el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de
2004, PUNTO N° 3, dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales ‘Ezequiel Zamora’ – UNELLEZ…´, mediante
la cual se ´…REVOCÓ los Ascensos de Profesores Titulares de los
ciudadanos OSMAR BUITRAGO y CLEMENTE QUINTERO ROJO…´. (Sic)
El
fundamento central de la apelación consistió en que aun cuando el Tribunal A-quo
determinó que en el caso analizado se violó el derecho a la defensa de los
accionantes, ya que se revocaron sus ascensos como profesores titulares de la
mencionada Casa de Estudios sin que se abriera el procedimiento administrativo
correspondiente, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a través de
la decisión objeto del recurso de apelación, en lugar de declarar la nulidad
del acto administrativo impugnado, analizó los restantes vicios y desestimó la
acción con apoyo en el criterio de que una sentencia ´…que anule el acto
administrativo impugnado basado en razones procesales o formales no solventaría
en modo alguno la presente controversia, pues no se estaría pronunciando este
Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo…´.
En
respaldo de sus argumentos, la representación judicial de los apelantes invocó
la Sentencia N° 1.073 del 31 de julio de 2009, dictada por la Sala
Constitucional, en la cual se estableció que la Administración Pública ´…no
puede imponer ninguna sanción a particular alguno, si antes no sustancia un
procedimiento o trámite que garantice el pleno ejercicio, por parte del
destinatario del procedimiento, de sus derechos a la defensa, debido proceso y presunción
de inocencia…´, siendo la principal garantía de estos derechos ´…la puesta en
conocimiento del inicio del procedimiento administrativo, lo cual se hace a
través de la notificación del acto que ordena el comienzo de la averiguación…´ y
cuya omisión, en criterio de la referida Sala, no puede ser subsanada o
convalidada.
Por
lo tanto, estimó el apoderado judicial de los apelantes que el Tribunal A-quo incurrió
en un error de apreciación cuando consideró que las violaciones a los derechos
a la defensa y el debido proceso de los accionantes podían ser subsanadas u
obviadas.
De
manera que, no habiendo sido objeto de apelación los restantes planteamientos
realizados en la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que la controversia se
centra en lo siguiente:
a.
Si el ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración y en concreto
la revisión de los ascensos otorgados a los accionantes requería la
sustanciación de un procedimiento administrativo previo.
b.
Si en el presente caso hubo prescindencia total y absoluta del referido
procedimiento, lo cual condujo a una violación al derecho a la defensa y debido
proceso de los recurrentes y
c.
Si tales violaciones son subsanables y con ello se encontraba el A-quo
habilitado para entrar a conocer los restantes vicios invocados en el marco del
recurso de nulidad intentado ante la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo.
En
cuanto al alcance de la potestad de autotutela de la Administración Pública,
esta Sala ha precisado en reiteradas oportunidades, lo siguiente:
´…una de sus
manifestaciones más importantes es la potestad
revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y
corregir sus actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para
extinguir sus actos administrativos en vía administrativa.
Esta potestad se
encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artículo 82 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el
sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento,
en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior
jerarca, siempre y cuando no originaren derechos subjetivos o intereses
legítimos, personales y directos para un particular.
Por otro lado,
la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83
eiusdem, autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de oficio
o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por
ella dictados.
Así las cosas,
observa esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad
de la Administración de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a
solicitud de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe
ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta
señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.´.
(Vid. sentencia N° 01107 del 19 de junio de 2001, caso: Virgilio Elías Velásquez,
reiterada en decisión N° 00687 del 18 de junio de 2008, caso: Ángel Domingo
Utrera, así como sentencia SPA N° 581 del 17-6-10)´.
En
efecto, esta potestad o poder de la Administración se ve materializada a través
del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de
los actos viciados de nulidad relativa mediante la subsanación de éstos; la
revocatoria del acto por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se
originen derechos subjetivos, a través del reconocimiento de nulidad absoluta y
por último, la corrección de errores materiales.
Así,
se considera que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa
para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor
de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo
viciado de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto
anulable infectado de nulidad relativa sería irrevocable, si éste crea o
declara derechos a favor de particulares.
Bajo
esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N° 360 del
24 de marzo de 2011, precisó lo siguiente:
´…La potestad de
autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la
revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la
potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto
previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el
ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad
revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el
acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta,
o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por
interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de
estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el
anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para
lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento
administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como
lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la
imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo
que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en
este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la
vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político
Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se
mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un
procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la
decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar,
confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con
carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien
el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter…´.
De
lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administración
Pública, tiene entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que
hayan otorgado derechos a los particulares, salvo que éstos se encuentren
viciados de nulidad absoluta. Asimismo se desprende de la referida decisión que
la posibilidad de revisar la validez de un acto conlleva al inicio de un
procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho a la
defensa y debido proceso de los administrados.
No
obstante, cabe acotar que el uso de la mencionada potestad no se traduce, como
pretenden los recurrentes, en la imposición de una sanción, sino en el
reconocimiento de un acto ilegal que debe ser anulado, con lo cual resulta
inapropiado referirse como sustento de la apelación al criterio establecido por
la Sala Constitucional en su sentencia N° 1.073 del 31 de julio de 2009 y el
cual se vincula con el ejercicio de la potestad sancionatoria de la
Administración Pública.
Ahora
bien, realizadas las precisiones anteriores se aprecia, que en el caso
analizado, se impugnó el acto administrativo contenido en el Acta N° 645,
Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, mediante la cual el
Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos
Occidentales Ezequiel Zamora, en lo sucesivo UNELLEZ, declaró ´NULO DE NULIDAD
ABSOLUTA´ los actos administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de
fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, referida al ascenso a
categoría de Profesor Titular de Osmar Buitrago y la Resolución CD 95/0284 de
fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, relacionada con el
ascenso a la categoría de Profesor Titular de Clemente Quintero Rojo. Tal
revocatoria obedeció a que para la fecha de dichos ascensos, los recurrentes se
encontraban jubilados, con lo cual no resultaba procedente, a juicio del A-quo,
el otorgamiento de los mencionados ascensos.
Asimismo
se aprecia que, tal como lo señaló la decisión recurrida, los actos
administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta
Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36 y en la Resolución CD 95/0284 de fecha
24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, crearon derechos subjetivos a
favor de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo,
ya que –se reitera- con dichos actos administrativos les fue otorgado un
ascenso a los recurrentes.
De
manera que habiendo establecido estos actos (ascensos) derechos subjetivos a
favor de los accionantes, resultaba necesario determinar si como garantía concreta
aplicable al caso de autos, el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora “UNELLEZ” procedió a la
sustanciación de un procedimiento administrativo previo a su revocatoria y en
el marco del cual se les permitiera a los querellantes ejercer de manera
oportuna su derecho a la defensa, a los fines de desvirtuar el posible vicio de
nulidad que se le atribuyó a los actos administrativos antes mencionados.
Al
respecto se constató de la revisión del expediente que, tal como lo indicó la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el presente caso no se
desprende de los elementos traídos a juicio que el Consejo Directivo de la
Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora
“UNELLEZ”, previo a la emisión de la Resolución impugnada, haya sustanciado un
procedimiento administrativo en el que se haya brindado la oportunidad a los
ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de
participar en el mismo para conocer los cargos, exponer sus alegatos y aportar
cualquier tipo de elemento para su defensa.
Por
el contrario, se evidencia del texto del acto administrativo impugnado (Acta N°
645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004) que se decidió
declarar dicha nulidad sin la presencia de ninguno de los recurrentes,
fundamentándose la decisión administrativa exclusivamente en lo aportado y
expuesto por las mismas autoridades de la referida Universidad, entre los
cuales destaca dictamen del Consultor Jurídico de la UNELLEZ.
De
ahí que coincide esta Sala con la interpretación realizada en la sentencia
objeto del presente recurso de apelación, con relación a que existió una
violación al derecho a la defensa y al debido proceso de los recurrentes.
No
obstante, resta determinar si consecuencia de dicha afirmación, lo procedente
era declarar la nulidad del acto recurrido, en lugar de entrar a decidir sobre
los restantes vicios que sustentaron el recurso de nulidad planteado por los
apelantes ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En
efecto, es menester destacar que, a juicio del Tribunal A-quo, una ´…decisión
que anule el acto administrativo impugnado basada en razones procesales o
formales no solventaría en modo alguno la presente controversia, pues no se
estaría pronunciando este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto
es, sobre la legitimidad de los ascensos otorgados a los recurrentes luego de
haber obtenido el beneficio de la jubilación…´.
Asimismo
se advierte, que la decisión recurrida después de examinar los alegatos y
defensas expuestos por los accionantes concluyó que su pretensión de fondo
(nulidad de la revocatoria de los ascensos por su supuesta ilegalidad) era
improcedente, con lo cual estimó inútil la reposición del procedimiento
administrativo, ya que ello no conduciría a un análisis distinto al previamente
emitido por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los
Llanos Occidentales Ezequiel Zamora ´UNELLEZ´.
En
otras palabras, la controversia se centra en establecer la finalidad del
proceso contencioso administrativo, esto es, como meramente objetivo o revisor
de la legalidad de un acto, o por el contrario de carácter subjetivo y con ello
garante de una pretensión en concreto.
Tal
interrogante ha sido abordada en precedentes oportunidades por esta Sala,
pudiendo citarse al efecto la sentencia N° 2106 del 27 de septiembre de 2006,
en la cual se estableció que la mencionada finalidad consiste en ´…el
restablecimiento de situaciones jurídicas-subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 259 del
Texto Constitucional…´, siendo por tanto evidente ´…su
carácter subjetivo derivado del principio de la universalidad del control y de
integralidad de la tutela judicial efectiva…´, lo cual además ha sido precisado
por la Sala Constitucional, entre otras decisiones, en sentencia N° 93 del 1°
de febrero de 2006, donde adicionalmente se interpretó que los tribunales con
competencia contencioso-administrativa deben dar cabida a todo tipo de
pretensión que tenga como origen una relación jurídico-administrativa,
independientemente de que la ilegalidad derive de un acto, hecho u omisión, y
sin que sea óbice la inexistencia de medios procesales especiales respecto a
determinada actuación, reconociéndose así un sistema abierto de pretensiones a
proponerse ante la referida jurisdicción.
Lo
anterior resulta relevante ya que en situaciones como la presente, es decir, en
las cuales la pretensión de los accionantes no se limita a solicitar la nulidad
del acto administrativo por razones formales o procesales, sino que
paralelamente se apoya en razones de mérito que redundan en su ilegalidad, este
Órgano Jurisdiccional considera que una verdadera tutela de la pretensión subjetiva
involucrada, debe conducir al estudio de todos los aspectos formulados en la
instancia, a fin de determinar si la inobservancia de tales garantías
procesales justifica la reposición del procedimiento administrativo o incluso
la nulidad del acto.
En
otras palabras, no se trata de entender subsanada o convalidada una posible
violación al derecho a la defensa o debido proceso de los recurrentes, pero sí
de ponderar si dicha situación amerita la reposición del procedimiento
administrativo o por el contrario, existen elementos que justifican proceder a
la tutela judicial de la pretensión subjetiva de fondo que subyace de la
interposición del recurso contencioso administrativo.
Tal
ponderación resulta obligatoria en situaciones como la analizada donde más allá
del derecho subjetivo de los accionantes existe un interés colectivo perseguido
por la actividad administrativa y el cual no está exento de protección.
En
efecto, no debe perderse de vista que el fondo de la controversia involucra,
entre otros elementos a ser sopesados, la posible existencia de un daño
patrimonial a los intereses de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora ´UNELLEZ´ y con ello la
exposición de bienes afectos a un servicio público como lo es la educación, ya
que, como se destacó en las líneas que anteceden, la revocatoria impugnada se
basó en la existencia de unos ascensos otorgados ilegalmente a profesores
jubilados de la mencionada Casa de Estudios.
Por
lo tanto, considera la Sala que resultaba obligatorio plantearse, como en
efecto lo realizó el A-quo, si la inobservancia del procedimiento legalmente
establecido justificaba la revocatoria del acto recurrido o si por el
contrario, un interés superior involucrado justificaba que se evitara la
reposición del procedimiento administrativo y con ello se procediera a
determinar si la pretensión de fondo de los recurrentes era procedente.
Tal
planteamiento, a juicio de esta Alzada, debía resolverse en sentido afirmativo,
entre otras razones, debido a que, como se indicó antes, la nulidad del acto
impugnado podía traducirse en un daño patrimonial para la Universidad autora de
la decisión recurrida, la cual es un ente prestador de un servicio público como
es la educación.
De
manera que lo anterior aunado a la circunstancia de que los accionantes
pudieron invocar en el marco del presente recurso contencioso administrativo de
nulidad los mismos alegatos que serían reproducidos en sede administrativa, de
ser repuesto el procedimiento administrativo, es lo que conduce a establecer
que resulta inútil la señalada reposición y más aún la declaratoria de nulidad
del acto administrativo impugnado y en consecuencia, se confirma el
pronunciamiento que a ese respecto realizó la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo. Así se decide.
Por
último, visto que la apelación de la sentencia de fecha 30 de junio de 2009,
dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se circunscribió
al punto antes analizado, es por lo que esta Sala declara sin lugar la misma y
en tal virtud confirma el citado fallo en los términos expuestos en la presente
decisión. Así finalmente se declara.
IV
DECISIÓN
Por
las razones antes indicadas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por los
ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo contra la
sentencia N° 2009-01165 del 30 de junio de 2011, dictada por la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo. En consecuencia se confirma el fallo apelado”.
III
DE LA COMPETENCIA
Debe
esta Sala determinar su competencia para conocer la presente solicitud de
revisión y al respecto observa que, conforme lo establece el cardinal 10 del
artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la
potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo
constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas
dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por
la ley orgánica respectiva”.
Asimismo, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia dispone en el artículo 25, cardinales 10 y 11, lo siguiente:
“Artículo
25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia:
(…)
10.
Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas
por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente
dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una
norma o principio constitucional; o producido un error grave en su
interpretación; por falta de aplicación de algún principio o nomas
constitucionales.
11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se
subsuman en los supuestos señalados en el numeral anterior, así como la
violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la
Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales
suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en
violaciones de derechos constitucionales…”.
Visto
que en el caso de autos se solicitó la revisión de una sentencia
dictada por la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala Constitucional declara su competencia.
Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
Esta Sala para decidir observa:
Se
solicita la nulidad de la sentencia 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011
por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. El
fundamento de la pretensión se encuentra comprendido en la alegada violación
del derecho a la defensa y al debido proceso, al señalarse que el mencionado
fallo considera ajustado a derecho la convalidación de aquellos actos
administrativos que se hayan dictado sin procedimiento previo y en ausencia del
administrado.
En
tal sentido, la Sala Político Administrativa, actuando en segunda instancia,
ratificó sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo
ejercido por quienes ahora solicitan la revisión constitucional, con respecto a
un acto administrativo dictado por el Consejo Directivo de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, que revocó
una decisión anterior que les confería el rango de Profesores Titulares y
ordenaba calificarlos nuevamente como Profesores Asociados, toda vez que el
ascenso supuestamente les fue conferido una vez que ya se encontraban
jubilados.
Para
ello, la Sala Político Administrativa se apoya en el siguiente criterio: el
vicio de nulidad de un acto administrativo dictado en ausencia de procedimiento
es convalidable desde la perspectiva del derecho a la defensa si se comprueba
que el particular, luego de dictada la decisión que le afecta, pudo ejercer posteriormente
los recursos administrativos y contenciosos administrativos, subsanando así cualquier
vulneración vinculada a las fallas cometidas por la Administración sobre este
aspecto.
Por
su parte, los ciudadanos Osmar Buitrago
Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, quienes ahora
solicitan la revisión, denuncian que el criterio adoptado tanto por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo como por la Sala Político Administrativa
de este Supremo Tribunal contraría lo dispuesto en la sentencia núm. 1073
dictada el 31 de julio de 2009 por esta Sala Constitucional (caso: José Manuel
Argiz Riocabo y Hjalmar Jesús Gibelli Gómez). En dicha decisión, se asentó el
veredicto de que los actos administrativos que afectan derechos fundamentales
no pueden ser dictados sin haberse realizado el respectivo procedimiento que
permita la participación del afectado, sin que ese daño constitucional pueda
considerarse posteriormente reparado por los recursos administrativos ni
contenciosos administrativos.
En
efecto, la decisión invocada por la parte solicitante establece lo siguiente:
“Esta
Sala Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre el respeto
que la Administración debe tener para con los derechos constitucionales de los
administrados; respecto que se intensifica ante la sustanciación de
procedimientos de naturaleza sancionatoria, como fue el caso de autos, que
terminó con una orden de demolición y sanción de multa.
La Sala
reitera que la Administración Pública, en cualquiera de sus manifestaciones, no
puede imponer ninguna sanción a particular alguno, si antes no sustancia un
procedimiento trámite que garantice el pleno ejercicio, por parte del
destinatario del procedimiento, de sus derechos a la defensa, debido proceso y
presunción de inocencia. La principal garantía de estos derechos lo constituye
la puesta en conocimiento del inicio del procedimiento administrativo, lo cual
se hace a través de la notificación del acto que ordena el comienzo de la
averiguación. Este acto de inicio debe contener, de manera clara y sin
ambigüedades, los hechos que dan lugar al procedimiento, así como la indicación
precisa de las normas que supuestamente han sido infringidas y, por último, la
consecuencia jurídica de encontrarse que la persona que se somete a la
investigación resulta el autor del hecho que se averigua y la oportunidad para
la presentación de pruebas y alegatos. Todas estas menciones deben plasmarse en
el acto que se notifica, pues es lo que permite, y garantiza a la vez, una
correcta defensa.
La Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo juzgó que, si bien el particular que
fue sancionado en sede administrativa no fue debidamente notificado, esa
deficiencia la subsanó y convalidó el mismo perjudicado con su participación en
sede judicial. Esta Sala Constitucional rechaza categóricamente semejante
argumentación, toda vez que el derecho a la defensa y debido procedimiento son
inviolables.
En
efecto, mal puede un órgano jurisdiccional que controla la legalidad de la
actividad administrativa decidir que la ausencia total de notificación de quien
resulte sancionado en sede administrativa por un procedimiento en su contra, en
el que no participó, no tenga consecuencias jurídicas y no declare la nulidad
del procedimiento, por cuanto el particular afectado –que no fue convocado al
trámite- impugnó el acto lesivo por ante el tribunal contencioso administrativo
y con esa actuación se haya subsanado la omisión de notificación. Debe tenerse
presente que los vicios que suponen la nulidad absoluta de los actos
administrativos no puede ser objeto de convalidación.
En el
caso de autos, el hecho de que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo haya actuado
durante las dos instancias del juicio de nulidad, no implica que el vicio de
nulidad absoluta por la ausencia de notificación haya sido subsanado. Sobre la
convalidación en sede judicial de los vicios acaecidos en sede administrativa
la Sala, en veredicto n.°
431/04 que se reitera, se pronunció de la siguiente manera:
‘Luego
del examen de los recaudos existentes en el expediente remitido a esta Sala, se
observa que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en sus actuaciones no
parece tener claro, que en un procedimiento administrativo que se inicie contra
un particular, para que pueda tener plena validez las decisiones que allí se
tomen, el mismo debe hacerse conforme a la ley.
En
tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo
48, señala que el procedimiento se inicia a instancias de parte o de oficio. En
caso de que se abra de oficio, la autoridad administrativa ordenará la apertura
del expediente y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos, o
intereses legítimos, personales y directos pudieran resultar afectados,
concediéndoles un plazo de diez días para que expongan sus pruebas y aleguen
sus razones.
Es
evidente que esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisión que
se tome, para permitir al particular, indicar y probar a la administración sus
razones y sus defensas, y una vez oído y revisado sus argumentos así como las
pruebas por él aportadas, poder tomar una decisión conforme a derecho, otro
proceder ocasiona la violación del derecho a la defensa, porque se le impide al
presunto infractor demostrar sus razones y también se viola el debido proceso,
porque se alteran las reglas procedimentales establecidas legalmente sin
conocimiento del interesado.
El
hecho de que, una vez sancionado el particular, sin ser oído, y que, al ser
notificado pueda recurrir ante las autoridades competentes, no subsanan ni
convalidan las faltas cometidas que hagan nulos o anulables los actos dictados
con prescindencia de procedimiento.
Este
parece ser el caso en estudio, a PROCONCE DOS C.A, se le ha rescindido un
convenio suscrito por ella con INPARQUES, sin que aparezca en autos, que para
tomar tal decisión que además conlleva una sanción, se haya oído y notificado
debidamente a la parte afectada.
El
derecho establecido en el artículo 68 de la Constitución de 1961, hoy contenido
en el artículo 49 de la Constitución de 1999, es garantía aplicable en
cualquier procedimiento, para que las partes, puedan demostrar las razones que
tengan, los hechos que deben desvirtuar y todos los elementos probatorios a que
hubiere lugar, para permitir ejercer el derecho a la defensa consagrado en la
Constitución como un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso.
Al
tomarse una decisión, sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento
de que existía un procedimiento administrativo abierto en su contra,
evidentemente que se le ha violentado su derecho a la defensa y al debido
proceso, razón por la cual la Sala comparte totalmente el criterio de la Corte
Primera de lo Contencioso- Administrativo, de considerar violado con la
Resolución Nº 002, con la cual se decidió la rescisión del convenio suscrito el
4 de octubre de 1996, el derecho a la defensa de la accionante y así lo decide’.
De
lo precedente, la Sala concluye que por cuanto quedó comprobado que el
ciudadano Manuel
Argiz Riocabo, propietario del 75% del inmueble sobre el cual recayó una orden
de demolición y multa, no le fue notificado el procedimiento administrativo que
terminó con la orden de demolición y sanción de multa, se configuró una
violación a sus derechos a la defensa y debido procedimiento que no resulta
convalidada con su actuación en sede judicial”.
Sobre
este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido
proceso tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que
pueda entenderse de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer
esa defensa, y menos, dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan
solventarse con la intervención posterior del particular, ante los tribunales
de la jurisdicción contencioso de la materia.
Aclarado
lo anterior, la Sala debe señalar con base en sus principios jurisprudenciales,
que la teoría de la “convalidación” de los actos administrativos
dictados sin mediación del procedimiento administrativo exigido por la ley, o
con plena negación de la intervención del interesado, no se comparecen de modo
alguno con los principios fundamentales que condicionan el derecho a la defensa
y al debido proceso.
No
puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de
realizarse una posterior participación del administrado si la Administración in
audita altera pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen,
el cual se encuentra viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a
que el afectado no pudo presentar, en su debido momento, elementos relevantes
en contra de la decisión, omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su
inexistencia conforme lo dispone el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que prevé dentro de esa causal, aquellos
proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.
En
ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión
administrativa sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente,
pues no solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa –que no
pueden ser saneadas mediante una intervención posterior por cuanto se le ha
anulado de por sí la primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma
un acto en el cual no se encuentra antecedido por las razones y las pruebas
-los motivos del acto- sobre las cuales se conoce la causa que fundamenta el
por qué se justifica la alteración de la situación jurídica del particular.
Este elemento (la motivación) también forma parte de los derechos analizados,
por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión –judicial o
administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho, debidamente
constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer las
causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en
la sentencia judicial.
Por
tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en
ausencia absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado
cuando a éste no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del
derecho a la defensa y al debido proceso en los términos establecidos en los
artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela;
determinando una inmediata contravención a la norma fundamental que no puede
ser reparada mediante intervenciones posteriores del propio afectado. Su
obligatoria y tardía intervención por razones ajenas a su voluntad no pueden
modificar, de modo alguno, ese daño que previamente se le ha ocasionado, tanto
por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los
efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y
ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta
se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
En
lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del
cual afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de
procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una
reposición inútil, debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo
sometido al control del juez contencioso administrativo, éste no puede reponer
el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a
declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones por así
requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la
vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las
fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado
un daño a los derechos de los administrados.
Por
tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la “subsanación”
del vicio de ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior
de la vía administrativa y de los recursos contenciosos administrativos no
tiene asidero en los principios procesales previstos en los artículos 26 y 49
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.
Aunado
a lo anterior, es de señalar que la parte solicitante de la solicitud de
revisión denunció el vicio de ausencia de procedimiento ante la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo (tribunal que conoció en primera instancia de
la causa) cuando recurrió del acto; incluso, al momento de ejercer el recurso
de apelación ante la Sala Político Administrativa invocó el criterio de esta
Sala Constitucional como único alegato para la impugnación del fallo ante la
segunda instancia, el cual fue obviado por la sentencia del tribunal superior cuando
dicho alegato era un aspecto de análisis obligatorio por parte de esa Sala,
generando, adicionalmente, la nulidad de ese fallo por el vicio de incongruencia
negativa como motivo por el cual opera la nulidad de una decisión declarada así
por el control que se ejerce mediante la revisión constitucional.
En
efecto, esta Sala, en varias sentencias, ha reiterado el deber de los jueces de
que motiven adecuadamente sus decisiones, ya que lo contrario -la inmotivación
y la incongruencia- atenta contra el orden público, hace nulo el acto
jurisdiccional que adolece del vicio y, además, se aparta de los criterios que
ha establecido la Sala sobre el particular. Al respecto, esta Juzgadora señaló:
Aunque no lo
dice expresamente el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, es de la esencia de dicha norma, que todo fallo debe ser
motivado, de manera que las partes conozcan los motivos de la absolución o de
la condena, del por qué se declara con o sin lugar una demanda. Solo así, puede
calificarse el error judicial a que se refiere el numeral 8 del citado artículo
49; sólo así, puede tener lugar el acto de juzgamiento, el cual corresponde a los
jueces, según el numeral 4 del mismo artículo; sólo así, puede determinarse si
a la persona se le sanciona por actos u omisiones, como lo establece el numeral
6 del mencionado artículo; y es más, todo acto de juzgamiento, a juicio de esta
Sala, debe contener una motivación, que es la que caracteriza el juzgar. Es la
falta de motivación de la sentencia, en criterio de esta Sala, un vicio que
afecta el orden público, ya que todo el sistema de responsabilidad civil de los
jueces no podría aplicarse y la cosa juzgada no se conocería como se obtuvo, y
principios rectores como el de congruencia y de la defensa se minimizarían, por
lo cual surgiría un caos social.
Fallos
judiciales sin juzgamientos (motivación) atentan contra el orden público, y
siendo éste el vicio que se denuncia en la solicitud de amparo, considera la
Sala, que debe examinar la sentencia para calificar si realmente hay falta de
motivación. (sentencia de esta Sala n.° 150/2000, caso: José
Gustavo Di Mase Urbaneja).
En el mismo
sentido, pero en reciente veredicto, la Sala concretó aspectos sobre la
inmotivación e incongruencia de las decisiones judiciales en los términos que
siguen:
Ahora bien, la
exigencia de que toda decisión judicial deba ser motivada es un derecho que
tienen las partes en el proceso, el cual no comporta la exigencia de un
razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y
perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que
deben considerarse motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan
apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios
jurídicos esenciales que fundamentaron la decisión.
Esta exigencia
de motivación deviene, en primer lugar, de la razonabilidad, es decir, la
motivación no tiene que ser exhaustiva, pero sí tiene que ser razonable; y, en
segundo término de la congruencia, que puede ser vulnerada tanto por el fallo
en sí mismo, como por la fundamentación. De allí, que dicha exigencia se
vulnera cuando se produce “un desajuste entre el fallo judicial y los
términos en que las partes formulan sus pretensiones, al conceder más, menos o
cosa distinta de lo pedido” (Sent. del Tribunal Constitucional Español N.°
172/1994); así como cuando la motivación es incongruente por acción o por
omisión.
Así las cosas,
la incongruencia activa se presenta, ante la resolución de la pretensión por
parte del juez, incumpliendo la obligación de actuar de manera coherente en
relación con los términos en que fue planteada dicha pretensión, generando con
su pronunciamiento desviaciones que suponen modificación o alteración en el
debate; en cambio, la inmotivación deviene por incongruencia omisiva, por el
incumplimiento total de la obligación de motivar, y dejar por ende, con su
pronunciamiento, incontestada dicha pretensión, lo que constituye una
vulneración del derecho a la tutela judicial, siempre que el silencio judicial
no pueda razonablemente interpretarse como desestimación tácita. (sentencia
de esta Sala n.° 4.594/2005, caso: José Gregorio Díaz Valera).
Siendo
así, esta Sala considera necesario anular la sentencia 01646 dictada el 30 de
noviembre de 2011 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo
de Justicia. Asimismo, por razones de seguridad jurídica, esta Sala también
anula la sentencia núm. 2009-01165 dictada el 30 de junio de 2011 por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.
Finalmente,
esta Sala debe establecer una consideración adicional atendiendo a lo dispuesto
en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual,
dispone:
Efectos
de la revisión
Artículo 35. Cuando
ejerza la revisión de sentencias definitivamente firmes, la Sala Constitucional
determinará los efectos inmediatos de su decisión y podrá reenviar la
controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer la causa, siempre que
el motivo que haya generado la revisión constitucional sea de mero derecho y no
suponga una nueva actividad probatoria; o que la Sala pondere que el reenvío
pueda significar una dilación inútil o indebida, cuando se trate de un vicio
que pueda subsanarse con la sola decisión que sea dictada. (resaltado de
esta Sala Constitucional)
Se
hace referencia a la disposición normativa por cuanto esta Sala encuentra
suficientemente cumplidos los supuestos de hecho de la norma, toda vez que lo
expuesto en el presente fallo hace operativa de pleno derecho declarar la
nulidad del acto administrativo contenido en “…el Acta N° 645, Resolución N°
CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, PUNTO N° 3…” dictado por el
Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos
Occidentales Ezequiel Zamora –UNELLEZ- mediante la cual revocó los ascensos al
grado del escalafón de Profesor Titular a los ciudadanos Osmar Buitrago y
Clemente Quintero Rojo; determinado como ha sido el reconocimiento por parte de
los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso administrativa que
dicho proveimiento fue dictado en ausencia absoluta de procedimiento. Por
tanto, se anula dicho acto administrativo, razón por la cual, se ordena a dicha
Universidad que asigne nuevamente a los mencionados ciudadanos el grado de
Profesor Titular dentro del escalafón universitario, situación en la que se
encontraban al momento en que se dictó el acto administrativo impugnado. Así se
decide.
Finalmente,
se ordena a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que realice las
gestiones necesarias para que se hagan efectivos los reintegros de los montos
descontados por las pensiones de jubilación de los solicitantes la cual deberá
fijarse mediante una experticia complementaria al fallo, por cuanto, de ser
reclamados en la actualidad en sede judicial, los mismos habrían sido
considerados caducos de conformidad con el artículo 94 de la Ley del Estatuto
de la Función Pública. Así finalmente se decide.
Se
ordena la referencia del presente fallo en la página web de este Tribunal
Supremo de Justicia, a los fines de su publicitación. Así se establece.
V
DECISIÓN
Por
las razones expuestas esta Sala Constitucional, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: HA LUGAR la
revisión constitucional interpuesta por los ciudadanos Osmar
Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo.
SEGUNDO: ANULA la
sentencia núm. 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
TERCERO: ANULA la
sentencia
núm. 2009-01165 dictada el 30 de junio de 2011 por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo.
CUARTO: ANULA el
acto administrativo contenido en el Acta núm. 645, Resolución CD 2004/253 del 2
de julio de 2004 dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ).
QUINTO: ORDENA a
la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que realice las gestiones
necesarias para que se hagan efectivos los reintegros de los montos descontados
por las pensiones de jubilación de los solicitantes la cual deberá fijarse
mediante una experticia complementaria al fallo.
SEXTO: ORDENA realizar
la referencia correspondiente a este fallo en la página de este Tribunal
Supremo de Justicia a los fines de su publicitación.
Publíquese
y regístrese. Cúmplase con la notificación de la presente decisión a la Sala
Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, a la Universidad Experimental de los
Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ) y a la representación judicial de
los solicitantes de la revisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de octubre de dos mil trece
(2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
Vicepresidente,
Francisco A. Carrasquero López
Los
Magistrados,
Luisa
EstelLa Morales Lamuño
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp.-
12-0481
CZdM/
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