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EN SALA
CONSTITUCIONAL
Exp. N°
14-0184
Magistrado
Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
Exp. 14-0184
El 24 de febrero de 2014, se
recibió en esta Sala Constitucional el oficio n.º 108, del 31 de enero de 2014,
anexo al cual el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida,
conjuntamente con medida cautelar innominada, el 11 de junio de 2013, por el
abogado Francisco Olivo Córdova, inscrito en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el n.° 87.287, actuando en su carácter de apoderado judicial
de CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., sociedad mercantil inscrita
ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito
Capital y Estado Miranda, el 01 de diciembre de 2005, bajo el n.° 7, Tomo 109.
A-Cto, contra la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones y el
Registro Nacional de Contratistas, en razón de la suspensión de su representada
como contratista en dicho Registro Nacional, lo cual comporta, según lo alegó,
la violación flagrantemente de: (…) “los Derechos y Garantías
Constitucionales a la Defensa, Debido Proceso, Presunción de Inocencia,
Principio de Proporcionalidad y Libertad de Empresas” (sic).
Tal remisión se efectuó en virtud de
la decisión dictada, el 14 de agosto de 2013, por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que respecto del recurso de apelación ejercido por
el prenombrado apoderado contra la declaración del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de parcialmente con lugar de la acción de
amparo propuesta contenida en la decisión de fecha 28 de junio de 2013, declaró
la incompetencia del referido Juzgado Superior para conocer y decidir dicha
acción, y, en consecuencia, anuló, por orden público, la decisión apelada y
declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento, en primera instancia, del
amparo interpuesto.
El 26 de febrero de 2014, se dio
cuenta en Sala del expediente y se designó como ponente al Magistrado
Juan José Mendoza Jover, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio del caso, pasa esta Sala a dictar
sentencia, previo análisis de las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES DEL
CASO
El 11 de junio de 2013, el abogado
Francisco Olivo Córdova, en su carácter de apoderado judicial de Corporación Exxa
Internacional, C.A., interpuso ante el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de
la Región Capital, en funciones de distribuidor, acción de amparo, conjuntamente con
medida cautelar
innominada,
contra la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones y el
Registro Nacional de Contratistas, en razón de la suspensión de su representada
como contratista en dicho Registro Nacional, suspensión que, a su criterio,
ocasionó la violación de
los derechos constitucionales de su representada consagrados en los artículos 49
y 112 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El prenombrado abogado, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo,
refirió lo siguiente:
Mi representada ha venido prestando sus servicios para el desarrollo y
construcción de soluciones habitacionales en el marco de la gran (sic) Misión Vivienda,
a través de obras contratadas por la Fundación Oficina Presidencial de Planes y
Proyectos Especiales.
Ahora bien, mi representada en fecha 15 de diciembre de 2011 suscribió
con el ente mencionado, contrato para la construcción de 420 viviendas
multifamiliares ubicadas en la Av. (sic) Intervecinal, sector Santa Mónica,
Municipio Libertador, Parroquia San Pedro, Distrito Capital, conforme el Plan
Presidencial de Viviendas para la Emergencia 2011-2012.
Es menester destacar que la contratación de mi representada se produjo
en el marco del Decreto con Rango; Valor y Fuerza de Ley Orgánica para Terrenos
y Viviendas, publicado en la Gaceta Oficial (sic) de fecha 29 de enero de 2011
N° 6.018 Extraordinario (sic), y en virtud de la (sic) cual apoyándose esta
Fundación en el contenido de su artículo 13, dada la importancia y situación apremiante,
a requerir (sic) de las empresas contratistas, y entre ellas mi representada,
las obras de construcciones (sic) necesarias, relajando los requisitos propios
de la Ley de Contrataciones Públicas.
De seguida, expuso
lo siguiente:
Dada la situación, no se siguió con el procedimiento previsto en la Ley
de Contrataciones Públicas, razón por la cual al momento de la suscripción del
contrato no existían: i) Memoria Descriptiva, (ii) Presupuesto, (iii) Análisis
de Precios Unitarios; (iv) Estructura de Costos; (v) Cronograma de Actividades
y en fin, un proyecto definitivo del que se pudiera de alguna manera
determinarse (sic) el alcance de las obras y particular de las (sic) determinación
y previsión de las fechas para la culminación de las distintas fases que habría
de comprender la obra total.
Ante la situación anterior, la ejecución de los diferentes trabajos se
realizaba por instrucciones que formulaba (sic) la fundación contratante de la
obra y de las comunicaciones señaladas por la sociedad que hacía las
inspecciones, instrucciones y tareas que por no estar debidamente definidas
resultaban modificadas de manera frecuente (…).
Así las cosas, y luego de la suscripción (sic) del contrato, mi
representada continuó con la ejecución de la obra, pero dependiendo de que
otras empresas contratistas realizaran obras preliminares como la construcción
de los pilotes (…).
Ocurre y es el caso que en fecha 31 de octubre de 2012 se
hicieron presentes en las instalaciones de la obra el Presidente y el
Vice-Presidente (sic) de la Fundación (…) conjuntamente con un representante de
la sociedad Inversiones Habitad 20 20, C.A., (…) quienes manifestaron que visto
el estado de avance de las obras (…) instruyeron que mi representada (sic) se
retirase de la obra y en esa misma oportunidad señalaron que la sociedad
Inversiones Habitad 20 20, C.A., como (sic) continuaría su ejecución, todo lo
cual ocurrió sin que existiese procedimiento alguno en el que resultase la
verificación de las obras ejecutadas (Negritas del apoderado).
De igual modo, señaló que, el 01 de
noviembre de 2012, se celebró una reunión en la cual estuvieron presentes
representantes de los trabajadores y de la Unión Bolivariana de Trabajadores,
de la Corporación Exxa Internacional C.A., de Inversiones Habitad 20 20, C.A.,
y de la Fundación Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales, reunión
en la cual se decidió: (…) “el cese de operaciones de Corporación Exxa
Internacional C.A. en la obra, y el inicio por parte de empresa Inversiones
Habitad 20 20, C.A.”.
A su vez, mencionó que, el 08 de
noviembre de 2012, se practicó medida preventiva de intervención en cuya acta
se dejó constancia de que por instrucciones del Presidente y Vicepresidente de
la Fundación Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales (O.P.P.P.E),
la obra contratada había sido tomada “técnicamente” en fecha 01 de
noviembre de 2012, en razón de lo cual, el 07 de diciembre de 2012, presentó
escrito de alegatos y pruebas en el procedimiento administrativo que se inicio
mediante memorándum n.° 1891, emanado de la Dirección de Obras de dicha
fundación, procedimiento que culminó con el acto administrativo n.° 001/2013,
de fecha 23 de enero de 2013, en el que, de conformidad con lo establecido en
los artículos 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 127,
numerales 1, 5, 6 y 8, 128 y 129 de la Ley de Contrataciones Públicas, se
acordó la recisión del contrato de obra n.° CJ-180/11, suscrito el 15 de
diciembre de 2011, entre la Fundación Oficina Presidencial de Planes y
Proyectos Especiales (O.P.P.P.E), y mi representada.
En tal sentido, el apoderado judicial
de la accionante señaló lo siguiente:
Es menester destacar que dicho acto administrativo no se encuentra
firme aun y que (sic) el expediente administrativo continúa en la sede de la
Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales, y no ha sido remitido
al Servicio Nacional de Contratistas para la sustanciación del correspondiente
procedimiento administrativo sancionatorio (…)
Ahora bien, es el caso ciudadano Juez que el Servicio Nacional de
Contrataciones por órgano del Registro Nacional de Contratistas procedió a la
suspensión de mi representada supuestamente de conformidad con el artículo 139
de la Ley de Contrataciones Públicas (…) sin que se hubiese sustanciado el
respectivo procedimiento sancionatorio para proceder a ala suspensión y en
franco desconocimiento de la norma contenida en el artículo 139 de la Ley de
Contrataciones Públicas, ya que no estableció el lapso de suspensión de mi
representada, lo cual constituyen (sic) graves violaciones a sus derechos
constitucionales (Subrayado del apoderado).
De esta manera, el apoderado judicial
de la accionante denunció la infracción del derecho a la defensa y al debido
proceso, toda vez que el Registro Nacional de Contratistas suspendió a su
representada: a) sin haber sustanciado el procedimiento sancionatorio, b) sin pruebas
que demostraran el supuesto ilícito administrativo; y, c) sin ningún tipo de
análisis que permitiera determinar cuál de los lapsos de suspensión previstos
en el artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas, era el aplicable, en
razón de lo cual la sanción impuesta fue genérica y desproporcionada y, por
ende, violatoria de sus derechos constitucionales.
De igual modo, según lo expresó, dicha
suspensión viola el principio de presunción de inocencia, toda vez que pese a
la ausencia del procedimiento sancionatorio, la administración procedió a
sancionar a su representada con la medida de suspensión como contratista del
Registro Nacional de Contratistas, lo cual, en definitiva, la hace presumir
culpable sin la instrucción del procedimiento previo.
Finalmente, el abogado Francisco Olivo Córdova solicitó, de conformidad con lo establecido en el artículo 588 del
Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada mediante la cual se
ordene al Registro Nacional de Contratistas a: (…) “revocar y levantar la
medida de suspensión (…) y en consecuencia elimine del sistema (…) dicha medida
de suspensión, hasta que no se sustancie conforme a derecho el respectivo
procedimiento administrativo sancionatorio”.
El 13 de junio de 2013, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo, al cual le
correspondió conocer por vía de distribución, respecto de la acción de amparo
interpuesta, dictó decisión en la que se declaró competente para conocer y, en
consecuencia, admitió la misma ordenando la notificación de las partes para la
celebración de la audiencia constitucional.
El 25 de junio de 2013, se llevó a cabo
la audiencia constitucional, acto en el cual luego de la exposición de los
alegatos por las partes y de la opinión de la representación del Ministerio
Público, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo propuesta y
ordenó a la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones que el
Registro Nacional de Contratistas levantara la sanción de suspensión como
contratista de Corporación Exxa Internacional, C.A.,
hasta tanto se notificara el acto administrativo sancionatorio correspondiente,
decisión que en extenso publicó, el 28 del mismo mes y año, sobre la base de
las consideraciones siguientes:
Denuncia la parte accionante como violado el derecho a la defensa y al
debido proceso, pues a su decir, en el presente caso, el Registro Nacional de
Contratistas procedió a suspender a su representada, sin haber sustanciado el
procedimiento sancionatorio correspondiente, sin pruebas que demostrasen el
supuesto ilícito administrativo cometido y mucho menos analizar el caso
concreto para determinar alguno de los lapsos de suspensión previstos en el
artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas, por lo que su representada
es objeto de una sanción genérica y desproporcionada violatoria de sus derechos
constitucionales.
Para decidir al respecto observa el Tribunal que, al momento de
celebrase la Audiencia Oral y Pública en la presente causa, la parte
presuntamente agraviante trajo a los autos, expediente administrativo sustanciado
a la empresa accionante CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., por parte de la
Fundación Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales, adscrita al
Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, del cual fue
debidamente notificado la empresa, la cual ejerció su derecho a la defensa
exponiendo lo que consideró pertinente y promoviendo las pruebas que creyó
oportunas, dicho procedimiento culminó mediante Providencia Administrativa Nº
001/2013, de fecha 23 de enero de 2013, notificada a la empresa accionante en
fecha 06 de febrero de 2013, en la cual se resolvió rescindir el Contrato de
Obras Nº CJ-180/11, suscrito en fecha 15 de diciembre de 2011, entre la
Fundación Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales y la Sociedad
Mercantil CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., igualmente trajo a los autos la
representación judicial de la parte presuntamente agraviante, la Providencia
Administrativa Nº DG-2013-A-0162, de fecha 22 de abril de 2013, mediante la
cual se declara procedente la aplicación de la sanción de Suspensión (sic) del
Registro Nacional de Contratista de la Sociedad Mercantil (sic) accionante, de
conformidad con el artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas, por la
existencia de un acto administrativo de Rescisión Unilateral del Contrato (sic),
en virtud del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la
contratista, en una determinada relación jurídica contractual con la
Administración Pública, así como se ordenó notificar de dicha decisión a la
misma, sin embargo, a pesar de la existencia de dicho acto administrativo, el
cual en este caso es una sanción de carácter accesorio y objetivo, cuya
imposición tiene lugar con posterioridad al procedimiento que origina la
rescisión del contrato(…).
Sin embargo, debe destacar este órgano jurisdiccional, que no existe
constancia en autos, a pesar de haber manifestado en la audiencia oral la
representación judicial de la parte presuntamente agraviante de haberse
realizado los trámites para la notificación personal, y que la notificación por
carteles se encontraba en trámite; que se haya notificado a la empresa
accionante de dicho acto administrativo, de conformidad con lo establecido en
los artículos 73 al 76 de la Ley de Orgánica de Procedimientos Administrativos,
la cual, a pesar de no haber sido notificada de conformidad con la ley, existe
constancia en autos que mediante Inspección Extrajudicial (sic) practicada por
la Notaría Cuarta del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fecha 05 de junio
de 2013, promovida por la Sociedad Mercantil CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL,
C.A., que la misma se encontraba suspendida de conformidad con el artículo 139
de la Ley de Contrataciones Públicas, al ingresar a la página web del Sistema
Nacional de Contrataciones, lo cual fue corroborado en la exposición de la
abogada asistente de la parte accionada en la audiencia constitucional, en la
que al mismo tiempo argumentó que esa reseña que se hacía en la página web del
Servicio Nacional de Contrataciones, no estaba dirigida a la hoy accionante
sino a aquellos entes u organismos públicos que quisieran constatar si esa
empresa estaba o no habilitada para contratar con algún ente público, por lo
que la Administración le dio plena eficacia a dicho acto administrativo, sin
previamente haberlo notificado a su destinatario, lo cual no podía hacer, ya
que la aplicación de su contenido estaba supeditado a su correcta notificación
(…).
[…]
Por todos los razonamientos de hecho y de derecho anteriormente
expuestos, y visto los criterios jurisprudenciales antes explanados, es que
resulta procedente la violación de la garantía al debido proceso y del derecho
a la defensa denunciada por la parte accionante, puesto que aunque el acto sea
válido, no podía el órgano accionado proceder a ejecutar la sanción sin que su
destinatario hubiese sido notificado del mismo con las formalidades
establecidas en el ordenamiento jurídico. En el presente caso se expuso en la
audiencia oral que no había sido posible la notificación personal de los
representantes de la hoy accionante en amparo constitucional y por ese hecho se
estaban realizando los trámites para proceder a su notificación por cartel, más
sin embargo tal como se manifestara anteriormente, se le dio eficacia a dicho
acto sancionatorio procediéndose a suspender a la accionante sin que está
tuviese conocimiento de tal decisión, lo que ratifica la violación de la
Garantía y Derecho Constitucional antes mencionados, y así se decide
(Mayúsculas del Juzgado Superior).
De
igual modo, el órgano jurisdiccional referido indicó lo siguiente:
Denuncia también la parte accionante violación del principio de
presunción de inocencia, establecido en el numeral 2 del artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, argumenta al respecto
que el Registro Nacional de Contratistas, procedió a sancionar a su
representada con la suspensión, sin haber probado los ilícitos administrativos
en los cuales supuestamente incurrió su representada, por lo que, violentó de
manera grosera su presunción de inocencia al no demostrar los hechos que dieron
lugar a la sanción.
Para decidir al respecto observa este Tribunal que, tal y como fuera
decidido ut supra, la sanción de Suspensión (sic) del Registro Nacional de
Contratista de la Sociedad Mercantil accionante, de conformidad con el artículo
139 de la Ley de Contrataciones Públicas, por la existencia de un acto
administrativo de Rescisión Unilateral del Contrato, en virtud del
incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la contratista,
en una determinada relación jurídica contractual con la Administración Pública,
es una sanción de carácter accesorio y objetivo, cuya imposición tiene lugar
con posterioridad al procedimiento que origina la rescisión del contrato (…) por
ello, no existe violación alguna del principio de presunción de inocencia de la
empresa CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., pues, por un lado en el
procedimiento administrativo de rescisión del contrato alegó lo que consideró
pertinente, así como promovió las pruebas convenientes a su defensa, previa
notificación dirigida a su representante legal, y por otro lado, el Servicio
Nacional de Contrataciones, dada la rescisión unilateral del contrato de obras
suscrito entre la empresa y la Fundación Oficina Presidencial de Planes y
Proyectos Especiales, procedió aplicar la sanción de suspensión del Registro
Nacional de Contratista de la Sociedad Mercantil (sic) accionante, la cual es
accesoria, como ya se dijo, por lo que no es necesaria la sustanciación de un
procedimiento administrativo previo para la imposición de dicha sanción, y el
hecho de que no haya sido notificada debidamente la decisión administrativa en
ningún momento, no constituye violación del principio de presunción de
inocencia, establecido en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, y así se decide (Mayúsculas del Juzgado
Superior).
Asimismo, el Juzgado Superior Quinto de
lo Contencioso Administrativo de la Región Capital precisó:
Denuncia la parte accionante violación del principio de
proporcionalidad de las sanciones, previsto en el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que en el presente caso, la
página web del Servicio Nacional de Contrataciones sólo dice que su
representada se encuentra suspendida, de conformidad con el artículo 139 de la
Ley de Contrataciones Públicas, sin que se indique numeral y por ende, el lapso
y causal de suspensión. Para decidir al respecto observa este Tribunal que,
resulta improcedente la violación del principio de proporcionalidad de las
sanciones, previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en sede constitucional, pues lo que se denuncia en este caso,
es la violación de una norma legal, y el juez en éstos casos, sólo conoce de
denuncias de violaciones de derechos constitucionales, y así se decide.
Por último denuncia la parte accionante en amparo, violación de la
garantía a la libertad de empresa, consagrado en el artículo 112 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto -a su decir-
la inconstitucional suspensión del Registro Nacional de Contratistas, afecta el
giro económico propio de su representada, aunado al hecho cierto que tal
suspensión acarrea el incumplimiento contractual frente al mismo Estado, tal y
como se evidencia de distintos contratos suscritos con el Estado.
Para decidir al respecto observa el Tribunal que, si bien es cierto que
la medida de suspensión del Registro Nacional de Contratistas, de la cual fue
objeto la empresa CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., pudiera afectar de
alguna manera el giro económico de la misma, en lo que se refiere a futuras
contrataciones con el Estado Venezolano, es importante destacar que el artículo
112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que,
todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su
preferencia, sin más limitaciones que las previstas en la Constitución y las
que establezcan las leyes, y siendo que la sanción de la cual fue objeto la hoy
accionante, es una limitación a su actividad económica en lo que se refiere a
Contrataciones Públicas con el Estado, de conformidad con el artículo 139 de la
Ley de Contrataciones Pública, aunado al hecho que la representante judicial
del Servicio Nacional de Contrataciones en su exposición oral al momento de la
celebración de la audiencia oral, manifestó que en criterio de ese servicio los
contratos que haya suscrito cualquier empresa con anterioridad a la suspensión
decreta por el servicio no sufren ninguna alteración y la contratista podrá
seguir ejecutando los mismos, que dicha suspensión solo tiene efecto hacia el
futuro, no pudiendo suscribir ningún nuevo contrato con Ente Públicos mientras
se cumpla con dicha sanción, por ello debe concluir este Tribunal, que no
existe violación alguna de la garantía a la libertad económica de la empresa
accionante, prevista en el artículo 112 de la Carta Magna, pues dicha sanción
se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico vigente como una limitación a
dicho derecho, y no contraria dicha norma constitucional, y así se decide.
(…)
Ahora bien, siendo que se ha apreciado como violado el derecho constitucional de la accionante referido a la garantía al debido proceso y a la defensa, este Tribunal estima que el amparo aquí propuesto debe ser declarado PARCIALMENTE CON LUGAR, ordenándose en consecuencia a la Directora General del Servicio de Contrataciones que ordene al Registro Nacional de Contratistas levantar la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas que pesa sobre la Sociedad Mercantil “CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., hasta tanto no se notifique de conformidad con la ley el acto administrativo que declara procedente la aplicación de la referida sanción. Así mismo resulta improcedente la sustanciación del respectivo procedimiento disciplinario sancionatorio, pues como se expresó ut supra, dicha sanción es de carácter accesoria a la rescisión unilateral del contrato de obras y lo que procede en derecho es la notificación de dicho acto, para que la accionante pueda ejercer las vías judiciales ordinarias que crea pertinentes, y así se decide (Mayúsculas del Juzgado Superior).
(…)
Ahora bien, siendo que se ha apreciado como violado el derecho constitucional de la accionante referido a la garantía al debido proceso y a la defensa, este Tribunal estima que el amparo aquí propuesto debe ser declarado PARCIALMENTE CON LUGAR, ordenándose en consecuencia a la Directora General del Servicio de Contrataciones que ordene al Registro Nacional de Contratistas levantar la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas que pesa sobre la Sociedad Mercantil “CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., hasta tanto no se notifique de conformidad con la ley el acto administrativo que declara procedente la aplicación de la referida sanción. Así mismo resulta improcedente la sustanciación del respectivo procedimiento disciplinario sancionatorio, pues como se expresó ut supra, dicha sanción es de carácter accesoria a la rescisión unilateral del contrato de obras y lo que procede en derecho es la notificación de dicho acto, para que la accionante pueda ejercer las vías judiciales ordinarias que crea pertinentes, y así se decide (Mayúsculas del Juzgado Superior).
El 03 de julio de 2013, el apoderado
judicial de la parte accionante apeló de la decisión proferida por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital,
el cual por auto de fecha 10 de julio de 2013, oyó la apelación en un solo
efecto y ordenó remitir, en cuaderno separado, copias certificadas de las actas
contentivas del proceso de amparo en referencia a la Unidad de Recepción y
Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso
Administrativo, para que: (…) “aquella a quien le corresponda según su
sistema de distribución conozca de la apelación interpuesta por la parte
accionante”.
El 14 de agosto de 2013, la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto del recurso de apelación
ejercido, dictó decisión mediante la cual declaró la incompetencia del Juzgado
Superior Quinto de lo Contencioso
Administrativo de la Región Capital, para conocer y
decidir la acción de amparo, y, en consecuencia, anuló, por orden público, la
decisión apelada y declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento, en
primera instancia, de dicha acción.
En fecha 13 de noviembre de 2013, el
referido Juzgado Superior Quinto
en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital recibió de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, el cuaderno separado del expediente, en razón de lo cual, el 31 de
enero de 2014, dictó auto mediante en el que ordenó remitir a esta Sala
Constitucional la causa principal contentiva del presente proceso de amparo.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
El 14 de agosto de 2013, la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto del recurso de apelación
ejercido por el apoderado judicial de Corporación Exxa Internacional, C.A., contra la declaración del
Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo
de la Región Capital, de
parcialmente con lugar de la acción de amparo propuesta contra la Directora
General del Servicio Nacional de Contrataciones y el Registro Nacional de
Contratistas, contenida en la decisión de fecha 28 de junio de 2013, declaró la
incompetencia del referido Juzgado Superior para conocer y decidir dicha
acción, y, en consecuencia, anuló, por orden público, la decisión apelada y
declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento, en primera instancia, del
amparo interpuesto.
La Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo para sustentar la decisión en mención “ab initio”, señaló
lo siguiente:
(…) a los fines de determinar si la decisión apelada se encuentra o no
ajustada a derecho, resulta necesario realizar las consideraciones siguientes:
Estima este Órgano Jurisdiccional (sic) que la competencia es un
presupuesto procesal esencial. Es el requisito o condición necesaria para que
cualquier proceso sea considerado válido, dado su carácter de orden público, el
Juez conductor y director del proceso se encuentra facultado legalmente para
actuar y tiene el deber de corregir y controlar este presupuesto procesal.
De igual forma, las partes también pueden controlar la competencia a través de los recursos o medios impugnativos previstos en el ordenamiento jurídico, indicándole al Juez los motivos o razones de su incompetencia (…).
De igual forma, las partes también pueden controlar la competencia a través de los recursos o medios impugnativos previstos en el ordenamiento jurídico, indicándole al Juez los motivos o razones de su incompetencia (…).
[…]
Bajo esta perspectiva, este presupuesto procesal, debe ser regulado por
el Juez, pues es una garantía del debido proceso y del Juez natural o
predeterminado por la Ley, establecida en el numeral 4 del artículo 49 de
nuestra Carta Magna (…).
En ese sentido, debe indicarse que la competencia por la materia es de
orden público y, por lo tanto, inderogable y constituye un requisito o
condición necesaria para que cualquier proceso sea considerado válido, dado su
carácter de orden público, siendo en consecuencia un presupuesto procesal
esencial.
Por su parte, el Órgano (sic) que ejerce la jurisdicción, en cuanto a la
competencia por la materia, es por excelencia el Juez natural de las personas
que tengan que ventilar litigios relativos a esas materias, esto supone que
quien conozca y decida el caso concreto debe poseer conocimientos particulares
sobre la materia que juzga, lo cual determina su idoneidad en el marco de la
exigencia establecida en el artículo 255 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Sobre la base de lo expuesto, con respecto al análisis del requisito
relativo a la competencia como elemento de orden público, resulta menester
traer a colación el régimen competencial con relación a las demandas de nulidad
de actos administrativos dictados por el Servicio Nacional de Contrataciones
(SNC), expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, mediante decisión Nº 748 de fecha 2 de junio de 2011, en la que
indicó lo siguiente:
“Debe esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del
presente asunto y a tal fin se observa que se ha interpuesto un recurso de
nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la
Providencia Administrativa Nº DG-2010-A-0104 dictada en fecha 3 de septiembre
de 2010, por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES (SNC),
mediante la cual “declaró procedente la sanción de suspensión del Registro
Nacional de Contratistas a la sociedad mercantil AUTOCENTRO LA VICTORIA, C.A.,
por el lapso de un (1) año”.
Al respecto, el numeral 5 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela bajo el Nº 39.447 de fecha 16 de junio de
2010, (norma reproducida en el numeral 5 del artículo 26 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia), vigente para la fecha de interposición del
recurso, esto es, el 17 de noviembre de 2010, dispone lo siguiente:
(…omissis…)
Así, la norma anteriormente transcrita recoge el criterio de esta Sala según el cual la competencia para conocer de las acciones ejercidas contra los actos administrativos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, se limitará a las actuaciones emanadas de los órganos superiores de la Administración Pública Central, los cuales a tenor de lo establecido en el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras y las autoridades regionales.
Así, la norma anteriormente transcrita recoge el criterio de esta Sala según el cual la competencia para conocer de las acciones ejercidas contra los actos administrativos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, se limitará a las actuaciones emanadas de los órganos superiores de la Administración Pública Central, los cuales a tenor de lo establecido en el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras y las autoridades regionales.
Igualmente, debe reiterarse que corresponde a esta Sala conocer de las
acciones judiciales ejercidas, contra las actuaciones de las máximas
autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública
Central, las cuales según la norma citada son: la Procuraduría General de la
República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los Juntas
Sectoriales y los Gabinetes Ministeriales.
No obstante lo anterior, se observa que la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 16 de marzo de 2011, se
declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad incoado contra la
Providencia Administrativa Nº DG-2010-A-0104 dictada en fecha 3 de septiembre
de 2010, por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES (SNC),
considerando que la competencia le correspondía a esta Sala
Político-Administrativa, con base a lo establecido por este Órgano
Jurisdiccional en la sentencia Nº 481 dictada en fecha 21 de marzo de 2007, por
lo cual debe precisarse lo siguiente:
‘…El acto impugnado emanó del Director General del Servicio Nacional de
Contrataciones, servicio autónomo sin personalidad jurídica creado por el
Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones,
publicado en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de
2001, adscrito al Ministerio de Industria y Comercio (actualmente Ministerio
del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio), lo cual, en
principio, podría hacer pensar que tratándose de un servicio autónomo sin
personalidad jurídica, el control de la constitucionalidad y legalidad de los
actos que de él emanen debe corresponder a las Cortes de lo Contencioso
Administrativo, en atención a la jurisprudencia mencionada.
(…) se desprende de las disposiciones de la Ley en cuestión, que las
competencias del Servicio Nacional de Contrataciones tienen una muy especial
trascendencia en el desenvolvimiento de las actividades de selección de
empresas para la contratación de obras, la adquisición de bienes muebles y la
prestación de servicios distintos a los profesionales y laborales por parte de
las siguientes personas jurídicas:
1.- Los órganos del Poder Nacional.
2.- Los institutos autónomos.
3.- Los entes que conforman el Distrito Capital.
4.- Las universidades públicas.
5.- Las asociaciones civiles y sociedades en las cuales la República y
las personas jurídicas mencionadas anteriormente, tengan participación igual o
mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o capital social del
respectivo ente.
6.- Las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio o capital social tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades referidas con anterioridad.
6.- Las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio o capital social tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades referidas con anterioridad.
7.- Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas supra
mencionadas, o aquellas en cuya administración éstas tengan poder decisorio.
8.- Los estados, los municipios, los institutos autónomos estadales o
municipales, las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio éstos
tengan, directa o indirectamente, participación igual o mayor al cincuenta por
ciento (50%), así como las fundaciones constituidas por cualesquiera de los
entes mencionados anteriormente, o aquellas en cuya administración éstos tengan
poder decisorio, cuando los precios de los contratos a que se refiere el
analizado Decreto Ley hayan de ser pagados total o parcialmente con fondos
propios o no, incluido el situado constitucional.
9.- Los entes que reciben subsidios o donaciones por parte del Estado o de empresas públicas o privadas.
9.- Los entes que reciben subsidios o donaciones por parte del Estado o de empresas públicas o privadas.
Así, aun cuando el Servicio Nacional de Contrataciones posee dentro de
la organización administrativa las características de un servicio autónomo sin
personalidad jurídica, las competencias que le han sido atribuidas por la ley
especial poseen una gran relevancia en la actividad administrativa por
constituir el órgano al cual le ha sido encomendada la supervisión, vigilancia
y control de los procesos para la selección de las empresas contratables por
las personas de derecho público señaladas en dicha ley, fungiendo incluso como
órgano auxiliar de la Contraloría General de la República.
Lo anterior permite afirmar, que las actividades desplegadas por el
analizado servicio autónomo poseen tal trascendencia dentro de la actuación del
Estado, que se justifica que el control de la constitucionalidad y legalidad de
sus actos sea ejercido por esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, como máxima instancia de la jurisdicción contencioso
administrativa en la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, este
órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente recurso
de nulidad. Así se decide…” (Mayúsculas de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo).
En virtud de lo señalado precedentemente, la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo precisó lo siguiente:
De lo anterior, se desprende que el Máximo Tribunal determinó que si
bien el Servicio Nacional de Contrataciones (S.N.C.), es un servicio autónomo
sin personalidad jurídica que no se encuentra dentro de las altas autoridades,
cuyos actos son competencia del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos
cierto que le están atribuidas mediante Ley especial ciertas competencias de
gran relevancia en la actividad administrativa, en especial, en lo que se
refiere al control, vigilancia y supervisión de los procesos de selección de
empresas que aspiren a contratar con las personas de derecho público, lo cual
conlleva, en criterio del Máximo Juzgado, que la competencia para conocer de
las acciones que se intenten contra la inconstitucionalidad e ilegalidad de los
actos emanados de dicho Servicio, esté atribuida a la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como máxima instancia de la
jurisdicción contencioso administrativa.
Sin embargo, tratándose de una acción de amparo constitucional y no de
un recurso de nulidad de actos administrativos, es menester precisar que el
tema de la competencia no se encuentra circunscrita en iguales términos, sino
regida por lo dispuesto en principio en la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, así como en los distintos criterios
jurisprudenciales emanados de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, con carácter vinculante que han definido la materia.
En reiterada jurisprudencia esta Corte ha señalado que la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones de amparo constitucional, viene determinada no sólo en razón del criterio de afinidad con los derechos cuya violación se alega, contenido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino también en atención al órgano del cual emana el acto que se pretende atentatorio de los derechos o garantías constitucionales, puesto que ello define cuál es el tribunal de primera instancia, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa al que corresponde el conocimiento de la acción.
En reiterada jurisprudencia esta Corte ha señalado que la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones de amparo constitucional, viene determinada no sólo en razón del criterio de afinidad con los derechos cuya violación se alega, contenido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino también en atención al órgano del cual emana el acto que se pretende atentatorio de los derechos o garantías constitucionales, puesto que ello define cuál es el tribunal de primera instancia, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa al que corresponde el conocimiento de la acción.
(…)
Así, se entiende que las atribuciones de los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo, para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determinan no sólo en razón de la aplicación sucesiva de los criterios de afinidad con los derechos pretendidamente violados, sino también en atención al órgano del cual emana el hecho, acto u omisión que se dice violatorio de los derechos constitucionales invocados, pues este último criterio permite determinar el Tribunal de primer grado de jurisdicción constitucional, dentro del ámbito de lo contencioso administrativo, al cual corresponde el conocimiento de la pretensión.
Así, se entiende que las atribuciones de los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo, para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determinan no sólo en razón de la aplicación sucesiva de los criterios de afinidad con los derechos pretendidamente violados, sino también en atención al órgano del cual emana el hecho, acto u omisión que se dice violatorio de los derechos constitucionales invocados, pues este último criterio permite determinar el Tribunal de primer grado de jurisdicción constitucional, dentro del ámbito de lo contencioso administrativo, al cual corresponde el conocimiento de la pretensión.
(…)
Así, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, determina cuál es el tribunal competente para
conocer de las acciones de amparo constitucional, de la siguiente forma:
“Artículo 7: Son competentes para conocer de la acción de amparo, los
Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la
naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados
de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el
hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.
En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.
Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones
inmediatamente al que tenga competencia.
Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los
Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento
establecido en esta Ley”
En corolario de la norma precedentemente citada, se impone colocar en
relación de afinidad o proximidad dos elementos: la materia de competencia del
tribunal, especial u ordinaria y la naturaleza del derecho o de la garantía
constitucional violada o amenazada de violación; en otras palabras, se trata de
atribuirle la competencia de las acciones de amparo a los Tribunales que se
encuentren más familiarizados por su competencia con los derechos o garantías
constitucionales que sean denunciados.
De esta manera, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo concluyó lo siguiente:
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos, se advierte que en principio pareciera que la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional autónomo (sic), la tiene atribuida la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por ser ésta la instancia que conoce de la nulidad de las actuaciones administrativas emanadas del organismo accionado. No obstante, cabe hacer notar que la decisión de fecha 20 de enero de 2000, antes referida, estableció con respecto a las demás Salas del Máximo Tribunal, lo siguiente:
“Por ser función de esta Sala, según el artículo 335 de la
Constitución, la interpretación de dicha Carta Magna, es claro que la materia
de su conocimiento abarca las infracciones constitucionales, como lo demuestran
las atribuciones que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
otorga a la Sala Constitucional en su artículo 336. Esta circunstancia la
convierte en la Sala que por la materia tiene la competencia para conocer,
según el caso, de las acciones de amparo constitucional propuestas conforme a
la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Por otra
parte, debido a su condición de juez natural en la jurisdicción constitucional,
la competencia que contempla el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales ha desaparecido, ya que la materia
constitucional corresponde a esta Sala (téngase presente que la creación de una
Sala con competencia constitucional, origina un criterio orgánico para
delimitar la competencia en el cual se encuentran comprendidos, necesariamente,
todos los asuntos relacionados con la Constitución).
(…)
(…)
Reconoce esta Sala que a todos los Tribunales del país, incluyendo las
otras Salas de este Supremo Tribunal, les corresponde asegurar la integridad de
la Constitución, mediante el control difuso de la misma, en la forma
establecida en el artículo 334 de la Constitución de República Bolivariana de
Venezuela, pero ello no les permite conocer mediante la acción de amparo las
infracciones que se les denuncian, salvo los Tribunales competentes para ello
que se señalan en este fallo, a los que hay que agregar los previstos en el
artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
(…)
Resultado de la doctrina que se expone, es que las Salas de este
Tribunal Supremo de Justicia que conocen amparos que no se han ejercido
conjuntamente con recursos contenciosos administrativos, remitirán a esta
Sala…”
Así las cosas, partiendo de la argumentación inicial pareciera que
corresponde a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
conocer de la presente acción constitucional, pero en virtud del criterio supra
transcrito como líder del régimen competencial en materia de amparo, se
estableció como competente para todos los casos la Sala Constitucional de
Nuestro Máximo Tribunal, por lo que resulta errado el conocimiento del caso que
realizó el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital, a través de la decisión objeto del presente recurso de
apelación.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional determina que el competente para conocer de la presente acción de amparo constitucional autónomo, contra la actuación del Servicio Nacional de Contrataciones (SNC), es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por tanto, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital resulta INCOMPETENTE, por lo que ORDENA remitir el presente expediente a la mencionada Sala. Así se decide.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional determina que el competente para conocer de la presente acción de amparo constitucional autónomo, contra la actuación del Servicio Nacional de Contrataciones (SNC), es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por tanto, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital resulta INCOMPETENTE, por lo que ORDENA remitir el presente expediente a la mencionada Sala. Así se decide.
Ahora bien, en atención a la sentencia objeto de apelación este Órgano
Jurisdiccional, partiendo del análisis previo relacionado con el criterio
orgánico para el conocimiento de las acciones de amparo constitucionales en las
actuaciones realizadas por el Servicio Nacional de Contrataciones, debe
imperiosamente declarar la NULIDAD por orden público, de la decisión de fecha
28 de junio de 2013, mediante la cual el Juzgado Superior Quinto de lo
Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar
(sic) la acción de amparo constitucional incoada ordenando en consecuencia a la
Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones, levantar la sanción
de suspensión del Registro Nacional de Contratistas que pesa sobre la Sociedad
Mercantil Corporación Exxa Internacional, C.A., hasta tanto no se notifique de
conformidad con la Ley de Contrataciones Públicas, el acto distinguido con la
nomenclatura SNC/DG/OAJ-2013-0712 de fecha 22 de abril de 2013, por medio del
cual, el Servicio Nacional de Contrataciones (SNC), declaró Procedente la
aplicación de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas, a
la mencionada Empresa. Asimismo se declara la NULIDAD de todas las actuaciones
realizadas por el mencionado Juzgado en el marco del conocimiento de la
presente acción. Así se decide.
En virtud de lo antes expuesto, esta Corte, declara la Competencia de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de la
acción de amparo constitucional, en consecuencia, DECLINA la competencia a la
mencionada Sala y ORDENA la remisión del presente expediente, por considerarse
que le corresponde conocer y decidir el presente asunto en primera instancia.
Así se decide (Mayúsculas de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo).
III
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA
Vista la declinatoria de competencia efectuada por la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala “ab initio” estima
oportuno precisar lo siguiente:
Tal y como precedentemente se señaló, el 11 de junio de 2013, el abogado Francisco Olivo Córdova, en su
carácter de apoderado judicial de Corporación Exxa Internacional, C.A., interpuso
ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo
de la Región Capital, en funciones de distribuidor, acción
de amparo, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones
y el Registro Nacional de Contratistas, en razón de la suspensión de su
representada como contratista en dicho Registro Nacional, suspensión que, a su
criterio, ocasionó la violación de los derechos constitucionales de su
representada consagrados en los artículos 49 y 112 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha pretensión constitucional fue estimada
parcialmente con lugar en decisión que dictó, el 28 de junio de 2013, el
Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo
de la Región Capital, y la misma fue impugnada mediante el recurso de apelación
que ejerció el prenombrado apoderado judicial, del cual conoció la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, la referida Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, sobre la base del criterio conforme
al cual el control de la constitucionalidad y legalidad de
los actos emanados del Servicio Nacional de Contrataciones corresponde a la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de que las
competencias que le han sido atribuidas a dicho órgano por la Ley de
Contrataciones Públicas tienen una gran relevancia en la actividad
administrativa ya que le corresponde la supervisión, vigilancia y control de
los procesos para la selección de las empresas contratables por las personas de
derecho público señaladas en dicha ley, determinó que, por tratarse el presente
caso, de un proceso de amparo y no de un recurso de nulidad de actos
administrativos, la competencia, de conformidad con lo establecido en la
sentencia n.° 01, del 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata Millán, correspondía
a esta Sala Constitucional y, por ende, el Juzgado Superior Quinto de lo
Contencioso Administrativo de la Región Capital, resultaba incompetente.
Atendiendo a lo señalado, dicho órgano
de la jurisdicción contencioso administrativa, por orden público, declaró no
solo la nulidad de la sentencia apelada, sino también, la de todas las
actuaciones realizadas por el mencionado Juzgado Superior en el marco del
conocimiento de la presente acción, y, en consecuencia, declinó en esta Sala el
conocimiento de la acción de amparo propuesta.
Planteados así los términos de la controversia, esta Sala,
por tanto, debe pronunciarse respecto de su competencia para conocer de la
presente acción de amparo y, al respecto, observa:
En sentencia n.º 01, de fecha 20 de enero de 2000, caso: Emery
Mata Millán, esta Sala, a la luz de las disposiciones de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, determinó el
régimen competencial
aplicable en materia de amparo constitucional y, a tal fin, estableció
que
corresponde a esta Sala el conocimiento, en única instancia, de las
acciones de
amparo a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, interpuestas contra los
órganos y altos funcionarios señalados en dicho artículo, así como
contra los
funcionarios que actúen por delegación de las atribuciones de los
anteriores.
En tal sentido, el señalado artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
establece lo siguiente:
Artículo
8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única
instancia y mediante aplicación de los lapsos y procedimientos previstos
en la Ley, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantías
constitucionales violadas o
amenazadas de violación, de la acciones de amparo contra los hechos,
actos y
omisión emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del
Consejo Supremo Electoral y demás organismos electorales del país, del
Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o
del Contralor General de la República.
Respecto del contenido de dicha disposición normativa, esta
Sala ha considerado que la enumeración allí hecha es enunciativa y no taxativa,
por cuanto existen órganos con rango similar a los cuales debe extenderse,
necesariamente, la aplicación del fuero especial consagrado en la misma, en
razón de su naturaleza y atribuciones.
De esta manera, el mencionado fuero especial debe
reunir
dos requisitos intrínsecos, a saber: la jerarquía constitucional y el
carácter
nacional, por cuanto la actividad de la autoridad debe emanar de un
mandato
expreso de la Constitución y su competencia ejercida en todo el
territorio de la República, afectando así múltiples factores políticos,
sociales y económicos de la Nación. Por consiguiente, si con éste se
asegura que el control de un posible agravio
constitucional a un derecho o garantía por parte de los hechos, actos u
omisiones de tales autoridades “sean decididos con mayor certeza dado su
posible incidencia en el acontecer político del Estado”, es evidentemente
que debe extenderse a las distintas autoridades del Poder Público, siempre que
se encuentren dentro del supuesto contenido en la norma mencionada.
En este orden de ideas, es por lo que
deben también estimarse por altos funcionarios públicos los señalados en el
artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública, el cual dispone lo siguiente:
Artículo 44. Son
órganos superiores de dirección del nivel central de la Administración Pública
Nacional, la Presidenta o Presidenta de la República, la Vicepresidenta
Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de Ministros, las ministras o
ministros, las viceministras o viceministros y las autoridades regionales.
Es órgano superior de coordinación y control
de la planificación centralizada la Comisión Central de Planificación.Son
órganos superiores de consulta del nivel central de la Administración Pública
Nacional, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el
Consejo de Defensa de la Nación, las juntas sectoriales y las juntas ministeriales.
Sobre la base de las anteriores consideraciones
y atendiendo que la presente declinatoria de competencia, tal y como
anteriormente se acotó, se efectuó con fundamento en el hecho de que siendo la Sala Político Administrativa de este Tribunal
Supremo de Justicia, la competente para conocer del control de la
constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos emanados del Servicio
Nacional de Contrataciones, en razón de las competencias que dicho ente tiene
atribuidas por la Ley de Contrataciones Públicas, obviamente, corresponde a
esta Sala Constitucional la competencia para conocer de las acciones de amparo
autónomas, como la de autos, es la razón por la cual, esta Sala estima
necesario acotar lo siguiente:
El Servicio Nacional de Contrataciones tuvo su génesis en
el Registro Nacional de Contratistas (RNC), creado mediante el Instructivo Presidencial
n.° 24, publicado en la Gaceta Oficial n.° 30.905, de fecha 27 de enero de
1976, con la finalidad de descentralizar, sistematizar, organizar y consolidar
la información legal, técnica y financiera de las personas naturales y
jurídicas interesadas en contratar con el Estado.
Posteriormente, con la promulgación de la Ley de
Licitaciones Públicas, publicada en la Gaceta Oficial n.° 34.528, del 10 de
agosto de 1990, se crea el Sistema Nacional de Registro de Contratista (SNRC),
para centralizar la información de las personas naturales y jurídicas inscritas
en los Registros Auxiliares, siendo su órgano de adscripción la entonces
Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI), hasta que a través del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones,
publicado en la Gaceta Oficial n° 5.556, Extraordinaria, del 13 de noviembre de
2001, se crea el Sistema Nacional de Contrataciones, servicio autónomo sin
personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Industria y Comercio, hoy Ministerio
del Poder Popular para el Comercio, carácter que se mantiene hasta la entrada
en vigencia de la Ley de Contrataciones Públicas, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 38.895, del 25 de marzo de
2008, cuando pasa a ser un órgano desconcentrado, funcional y
administrativamente dependiente de la Comisión Central de Planificación, correspondiéndole
ejercer la autoridad técnica en las materias reguladas por la referida Ley de
Contrataciones Públicas en el marco de las competencias materiales atribuidas, entre
ellas, las siguientes: 1) automatizar y mantener actualizada toda la
información que maneja el Registro Nacional de Contratistas y demás unidades
adscritas, 2) crear o eliminar registros auxiliares, 3) fijar los criterios
conforme a los cuales se realizará la clasificación de la especialidad, experiencia
técnica y la calificación legal y financiera de los interesados para su
inscripción en el Registro Nacional de Contratistas, 4) estimular y fortalecer
el establecimiento y mejoramiento de los sistemas de control de la ejecución de
contrataciones de obras, bienes y servicios en coordinación con los organismos
e instituciones competentes; y, 5) suspender del Registro Nacional de Contratistas
a los infractores de la Ley de Contrataciones, previo cumplimiento de los
procedimientos respectivos (Vid. artículos 21 y 22 de la Ley de Contrataciones
Públicas).
En tal sentido, tratándose el Sistema Nacional de
Contrataciones de un órgano desconcentrado de la Administración Pública, cabe
reiterar lo señalado por la Sala en sentencia n.° 1812, de fecha 20 de octubre
de 2006, caso: Francisco Ramos Marín, en el sentido siguiente:
En este orden de ideas, sobre el particular ha señalado
el Dr. José Peña Solís (Manual de Derecho Administrativo, Colección de Estudios
Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Nº 5, Vol. II, p. 333), que la
desconcentración se caracteriza así:
1) Es una fórmula organizativa que permite transferir la competencia (dirección,
el gobierno y la administración del Poder Judicial), de un órgano superior que
la tiene previamente asignada (…) a un órgano inferior (…), con la finalidad de
optimizar el funcionamiento de la Administración.
2) La transferencia o traslado de competencia está fundamentado en un
instrumento normativo que puede ser de rango legal o sublegal (…).
3) De otro lado, por cuanto el traslado de competencia derivado de la
desconcentración se hace mediante un instrumento normativo, la misma tiene
carácter permanente, razón por la cual se transfieren todos los atributos de
esas competencias, en cuanto a sus atribuciones. Lo anterior trae como
consecuencia que las competencias transferidas no resulten susceptibles de
revocación por parte del órgano superior, y la única forma en que puedan ser
modificadas, es a través de la modificación de dicho instrumento normativo, por
quien lo creó.
(…)
4) Como quiera que la transferencia de competencia se efectúa entre un
órgano superior (…) y un órgano inferior (…) la relación está presidida por el
principio de jerarquía.
A lo anterior habría que agregar que los órganos desconcentrados pueden
gozar de autonomía presupuestaria, administrativa, financiera o de gestión,
conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública. Este mismo dispositivo legal, establece que existe
control jerárquico por parte del superior sobre el órgano desconcentrado
respecto de aquellas atribuciones de dirección que no se les haya transferido y
ejercerá control que especialmente se determine sobre el ejercicio de las
atribuciones transferidas.
(…)
En opinión de la Sala, en los órganos desconcentrados, existe
un menor grado de subordinación, por cuanto a éstos se les ha transferido el
ejercicio de la competencia y de forma permanente, lo que implica un mayor
grado de autonomía respecto al órgano superior en cuya estructura se encuentra
inserto, y precisamente se adopta dicha técnica de desconcentración para que el
órgano pueda actuar la competencia con mayor libertad y eficacia, sin que deba
estar recibiendo instrucciones y ordenes del superior para poder ejercer su
competencia. De allí que los funcionarios que actúan por el órgano desconcentrado
sean directamente responsables del ejercicio de la competencia que tiene
atribuida (véase artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública),
sin menoscabo de los controles que ejerce el superior en cuanto al ejercicio de
esa competencia (verbigracia, aprobación de memoria y cuenta, de planes y
proyectos).
En contraposición a esto, el órgano que no es
desconcentrado, ejerce una competencia que corresponde al superior por cuanto
no le ha sido transferida, y por tanto, actúa la competencia bajo órdenes e
instrucciones del superior, quien en definitiva es el responsable por el
ejercicio de la misma y puede avocarse a ejercer la competencia que actúa
ordinariamente el órgano inferior, lo cual no puede ocurrir cuando se trata de
un órgano desconcentrado, pues para que el superior pueda actuar la competencia
del órgano desconcentrado requiere que ésta retorne a él, mediante un acto
normativo de igual o superior rango que el que la transfirió (…).
Conforme a lo anterior, tratándose de un
órgano que ejerce una función administrativa, inserto dentro de la estructura
organizativa del Tribunal Supremo de Justicia como máxima autoridad del Poder
Judicial, el control por excelencia es el de jerarquía. Sin embargo, el hecho
de que haya una relación de jerarquía, no supone que el órgano controlado no
tenga autonomía frente al que ejerce el control, como antes lo apuntó este
fallo (Subrayado del fallo citado).
Atendiendo lo establecido por esta Sala en
la sentencia parcialmente transcrita “ut supra”, es evidente que, sin
menoscabo del principio de jerarquía que informa la estructura orgánica de la
Comisión Central de Planificación, conforme la cual, el Vicepresidente
Ejecutivo de la República (quien la preside y coordina) tiene la facultad de
delegar interorgánicamente en los demás funcionarios que la integran el
ejercicio de ciertas funciones con carácter temporal, dicho órgano de
planificación, organización, control y supervisión de la Administración Pública
recoge la formula organizativa de la desconcentración como un mecanismo de funcionalidad
del principio de eficiencia que gobierna la actuación del Poder Público
Nacional.
Bajo estos supuestos, esta Sala observa
que, en el presente caso, la acción de amparo constitucional fue interpuesta
contra la Directora General del Servicio Nacional de
Contrataciones y el Registro Nacional de Contratistas, en razón de la
suspensión de la empresa accionante como contratista en dicho Registro
Nacional, organismo, el primero de los mencionados, que de
acuerdo a la ley que regula su funcionamiento, tiene el carácter de órgano
desconcentrado, en razón de lo cual su Director o Directora General, no es uno
de las altos funcionarios a los cuales refieren enunciativamente los artículos
8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 44
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Pública, toda vez que éste se encuentra en una relación de subordinación jerárquica
respecto al Vicepresidente Ejecutivo de la República, quien preside y coordina
la Comisión Central de Planificación.
Bajo
estos supuestos, esta Sala estima oportuno destacar el criterio vinculante
establecido en la sentencia n.° 1659, de fecha 01 de diciembre de 2009, caso: Superintendencia
de Bancos y otras Instituciones Financieras, en la cual expresamente señaló
lo siguiente:
En primer lugar, se debe advertir que desde el 7 de
agosto de 2007, esta Sala mediante sentencia N° 1700, en aras de garantizar el
acceso a la justicia de los ciudadanos estableció que los amparos autónomos
interpuestos contra las decisiones de los órganos de la Administración que
corresponde a las Cortes su conocimiento para la nulidad –competencia
residual-, cuando la lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas en este
caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital.
(…)
No obstante lo anterior, esta Sala en virtud de ciertas
actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso
administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido
criterio jurisprudencial (…).
(…)
En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del
Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1
de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que
“La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la
cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan”,
asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que “Las disposiciones y
los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia
a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que
por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables
al caso”.
Trasladado dicha definición al ámbito
jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del
Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo
opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de
manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a
lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales
competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma
supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el
referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por
ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos,
la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a
dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del
referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa
de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.
Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados
Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico
vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por
estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo
Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente
los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de
lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran
ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos
jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en
cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción
a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme
al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(Cursivas de la sentencia).
En sintonía con el criterio parcialmente
transcrito “ut supra”, la competencia de los órganos jurisdiccionales para
conocer de una acción de amparo viene determinada por la competencia que
conforme a la ley le haya sido atribuida respecto de los recursos contencioso
administrativos de nulidad.
En tal sentido, cabe señalar que el artículo
24, numeral 5, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, dispone lo siguiente:
Artículo 24: Los Juzgados Nacionales de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
(…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
De esta manera, esta Sala, sin perjuicio del
criterio que pueda asumirse respecto a la conformidad o inconformidad jurídica de
las razones esgrimidas por la Sala Político Administrativa de este Máximo
Tribunal, para asumir la competencia para conocer de los recursos de nulidad de
los actos administrativos emanados del Servicio
Nacional de Contrataciones sobre la base de las
competencias que dicho ente tiene atribuidas por la Ley de Contrataciones
Públicas, aprecia, a la luz de las normas legales y los criterios
jurisprudenciales antes citados, que no resulta aplicable el criterio
atributivo de la competencia establecido en el artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez
que el Servicio Nacional de Contrataciones no está comprendido dentro de las autoridades señaladas en los artículos 23,
numeral 5, y 25, numeral 3, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, vale decir: el Presidente y Vicepresidente
Ejecutivo de la República, Ministros, Máximas Autoridades de los demás
organismos de rango constitucional y autoridades estadales y municipales.
Por tanto, esta Sala, como máxima garante e
intérprete de la Constitución, y en ejercicio de las atribuciones que le
confiere dicho Texto y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece,
como doctrina vinculante a partir de la publicación del presente fallo, que en
aras de la garantía del derecho de acceso a la jurisdicción, desde una
perspectiva de acercamiento territorial de los órganos de administración de
justicia al ciudadano, tal y como lo reconoció esta Sala en la sentencia n.°
1700, de fecha 07 de agosto de 2007, caso: Carla Mariela Colmenares Ereú,
corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales la competencia para conocer, en primer grado de
jurisdicción, de las acciones de amparo propuestas contra cualquier acto que
emane de la actividad administrativa desplegada por el Servicio Nacional de
Contrataciones, que pueda afectar los derechos o intereses públicos o privados,
de conformidad con el principio de la universalidad del control de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa consagrado en el artículo 8 de la ley
orgánica que regula dicha jurisdicción. Así se decide.
De igual modo, en virtud del presente
pronunciamiento, esta Sala ordena la publicación de esta decisión en la Gaceta
Oficial de la República, en la Gaceta Judicial y en la página web del Tribunal
Supremo de Justicia, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional que establece, con carácter vinculante,
que los Juzgados Superiores de
lo Contencioso Administrativo Regionales serán los competentes para conocer de
las acciones de amparo propuestas contra cualquier
acto que emane de la actividad administrativa desplegada por el Servicio
Nacional de Contrataciones”.
Por otra parte, en
aras de la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva y del
principio de celeridad procesal, visto que, en el presente caso, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por orden
público, anuló la declaración de parcialmente con lugar de la acción de amparo
propuesta, contenida en la decisión de fecha 28 de junio de 2013, del Juzgado
Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital, y considerando que iniciar
nuevamente el juicio de amparo comportaría una dilación indebida no imputable a
la parte accionante, esta Sala, estima procedente declarar la nulidad de la
sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en
fecha 14 de agosto de 2013, y, en consecuencia, mantener la vigencia del
referido fallo del Juzgado Superior Quinto
de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital del 28 de junio de 2013, en razón de lo cual ordena remitir el
presente expediente a una Corte distinta a la que ya decidió, en este caso, la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, para que decida la apelación
ejercida. Así se decide.
Finalmente, esta Sala, visto los pronunciamientos
anteriores, estima inoficioso pronunciarse respecto de la solicitud de medida
cautelar innominada. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por
las razones antes
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela por autoridad de la ley, dicta los pronunciamientos
siguientes:
1.- NO ACEPTA LA COMPETENCIA declinada en esta Sala Constitucional por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo para conocer y decidir la acción de amparo
interpuesta, conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Francisco Olivo
Córdova, actuando en su carácter de apoderado judicial de CORPORACIÓN EXXA
INTERNACIONAL, C.A., contra la Directora General del Servicio Nacional de
Contrataciones y el Registro Nacional de Contratistas.
2.- Declara que la COMPETENCIA para conocer, en primer grado de jurisdicción, de las acciones
de amparo ejercidas contra cualquier acto que emane de la
actividad administrativa desplegada por el Servicio Nacional de Contrataciones,
corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso
Administrativo Regionales.
3.- ORDENA la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la
República, en la Gaceta Judicial y en la página web del Tribunal Supremo de
Justicia en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional que establece, con carácter
vinculante, que en materia de amparo, los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales
serán los competentes para conocer de las acciones de amparo propuestas contra cualquier
acto que emane de la actividad administrativa desplegada por el Servicio
Nacional de Contrataciones”.
4.- Declara que, en el presente caso, la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo, debe conocer la apelación ejercida por el abogado Francisco Olivo Córdova, actuando en su carácter de
apoderado judicial de CORPORACIÓN EXXA INTERNACIONAL, C.A., contra la
decisión que dictó el 28 de junio de 2013, el Juzgado
Superior Quinto en lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, declara NULA
la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 14
de agosto de 2014, y se mantiene la declaratoria de PARCIALMENTE CON LUGAR
de la acción de amparo, contenida en la citada decisión del referido Juzgado
Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de mayo
de dos mil catorce (2014). Años: 204° de la Independencia y 155° de la
Federación.
La Presidenta de la Sala,
Gladys María
Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero López
Los Magistrados,
Luisa Estella
Morales Lamuño
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta
de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
Juan José
Mendoza Jover
Ponente
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. N.° 14-0184
JJMJ
