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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrada
Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente
Nº 14-0102
El 30 de enero de 2014, se recibió en esta Sala Constitucional
escrito presentado por el abogado Alberto Ruiz Blanco, inscrito en el Instituto
de Previsión Social del Abogado bajo el número 58.813, en su carácter de
apoderado judicial de la sociedad mercantil COMPAÑÍA OPERATIVA DE ALIMENTOS
COR, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 6 de noviembre de 2002, bajo
el número 55, tomo 79-A, contentivo de la solicitud de revisión constitucional de
la sentencia del 18 de noviembre de 2013, dictada por el Juzgado Superior Primero
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda.
El 4 de febrero de 2014, se dio cuenta en Sala y se
designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal
carácter, suscribe el presente fallo.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines
de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero
López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fuera concedida por la
Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara temporalmente del
cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera:
Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Carrasquero
López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales
Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado
Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman
el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las
siguientes consideraciones.
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
El apoderado judicial de la solicitante
fundamentó sus denuncias con base en los siguientes argumentos:
Que
“(…) la SENTENCIA violó el principio constitucional del favorecimiento al
derecho de acceso a la justicia, al derecho a la tutela judicial efectiva, al
derecho a la defensa y al debido proceso y al derecho de petición que
constitucionalmente están garantizados con base a los artículos 2, 26, 49, 51 y
257 Constitución (…)” (Mayúsculas del escrito).
Que
“(…) toda vez que declaró la inadmisibilidad de la demanda de nulidad que
CORCA intentó contra la Providencia Administrativa, aun cuando no había
transcurrido el lapso de 180 días a que hace referencia el artículo 32 (1) de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)”.
Que
“(…) [e]l 29 de junio de 2012 la Inspectoría del Trabajo del
Municipio Guaicaipuro, con sede en Los Teques, Estado Miranda, dictó la
Providencia Administrativa procediendo, de manera inconstitucional e ilegal, a
multar a CORCA por unos supuestos incumplimientos de la normativa laboral y de
seguridad e higiene (…)”.
Que
“(…) [l]a Providencia Administrativa fue notificada a CORCA el 11 de
julio de 2013, por lo que el lapso de caducidad de 180 días vencía el 7 de
enero de 2013 (…)”.
Que
“(…) con base a lo dispuesto en el artículo 34 de la LOJCA, nuestra
representada procedió a consignar la demanda de nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Providencia Administrativa el 4 de
enero de 2013 por ante el Tribunal Décimo Séptimo de Municipio de la
Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el cual procedió a
admitirla en la misma fecha (…)”.
Que “(…) el día 177 del lapso de caducidad, nuestra
representada demandó la nulidad de la Providencia Administrativa de manera
tempestiva, razón por la cual no operó la caducidad de la acción, tal como lo
dispone el artículo 34 de la LOJCA cuando expresamente señala que ‘La caducidad
de la acción se determinará por la fecha de presentación inicial de la demanda’
(…)”.
Que “(…) el TRIBUNAL SUPERIOR (…) procedió a declarar
la inadmisibilidad de la acción por haberse intentado ésta ante un Tribunal
incompetente, y en consecuencia, a su criterio, para que no operara la
caducidad, la demanda ha debido ser interpuesta ante el Tribunal competente de
manera tempestiva (…)” (Mayúsculas del escrito).
Que “(…) el TRIBUNAL SUPERIOR realiza una interpretación
errada del artículo 34 de la LOJCA y confunde el supuesto donde la ley permite
la interposición de la demanda ante un Tribunal de Municipio ante la
inexistencia de un Tribunal competente en una determinada jurisdicción, con la
forma de cómo se determina si se configuró o no la caducidad, y que no es otra
que con la mera interposición de la demanda, así sea en un Tribunal
incompetente (…)” (Mayúsculas del escrito).
Que “(…) tomando en cuenta que la demanda de nulidad se
interpuso tempestivamente el día 4 de enero de 2013, y con base al principio
constitucional pro actione y el derecho a la tutela judicial efectiva,
fundamentado en el propio artículo 34 de la LOJCA en concordancia con el
artículo 26 de la Constitución, el TRIBUNAL SUPERIOR ha debido entrar a conocer
el fondo de lo debatido en la demanda de nulidad y verificar si efectivamente
la Providencia Administrativa contenía vicios de inconstitucionalidad e
ilegalidad, y al no hacerlo, desacató la doctrina vinculante, que al respecto
ha dictado de manera consecuente esa Sala Constitucional (…)” (Mayúsculas
del escrito).
Finalmente, sobre la base de lo expuesto, solicitó a esta
Sala se declare la nulidad de la sentencia del 18 de noviembre de 2013, dictada por el Juzgado Superior Primero
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, y se ordene dictar un nuevo fallo.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
El acto jurisdiccional cuya revisión se
pretende ante esta Sala Constitucional lo constituye la
sentencia del 18 de noviembre de 2013, dictada por el
Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado
Miranda, en los siguientes términos:
“(…)
Alega el apelante que existe la incompetencia por la materia y por el
territorio en el presente caso, ya que en primer lugar, la demanda se interpuso
ante un Tribunal de Municipio incompetente por la materia, en vista de que el
domicilio del demandante es la ciudad de Caracas y en esta ciudad existen tanto
Tribunales en lo contencioso administrativo como laborales y pudo el recurrente
en nulidad incoarla en alguno de estos Tribunales de la región capital
competentes por la materia, asimismo alegó, que siendo la ciudad de Caracas el
domicilio de la recurrente, debió llevarse el procedimiento en esta
jurisdicción por ser competente por el territorio, violentándose normas de
estricto orden público; y, siendo incompetentes por el territorio estos
Tribunales para conocer de la demanda de nulidad, el lapso de caducidad
transcurrió, ya que no existe interrupción por lo cual se verifica la caducidad
de la acción en el presente Recurso de Nulidad.
Para resolver el punto previo sometido a esta jurisdicción, debemos
acotar que en primer lugar, que la sede de la empresa, de la cual fue objeto la
Providencia Administrativa de multa se encuentra en la ciudad de Los Teques, y
en la jurisdicción de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro de
esta ciudad fue donde emanó el acto administrativo, razón por la cual, al
atacarse una Providencia Administrativa emanada de un Inspector del Trabajo
debe hacerse en la jurisdicción de los Tribunales donde emanó el acto.-
En este sentido y no obstante lo anterior, se puede observar que el
recurrente presentó la demanda de nulidad en un Tribunal de Municipio del Área
Metropolitana de Caracas en fecha 04 de enero de 2013, el cual fue recibido por
ante el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de esta
Circunscripción judicial del Estado Bolivariano de Mira (sic) con sede en Los Teques en fecha 02 de febrero de 2013.-
Considera esta Alzada que debe analizar el incumplimiento del requisito
fundamental para la admisibilidad del recurso de nulidad postulado por la
sociedad mercantil COMPAÑÍA OPERATIVA ALIMENTOS COR, C.A., como lo constituye
el lapso de caducidad exigido a cumplir para el ejercicio de la acción judicial
de nulidad del acto administrativo de efectos particulares, tal como se
encuentra previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, se abstiene de examinar el fundamento del recurso
de nulidad, así como tampoco entraría a conocer sobre los méritos del asunto
planteado como defensa de fondo, o sea lo referido a la estimación positiva o
desestimación de la pretensión, toda vez que para este estudio debe superar la
admisión de la acción judicial, que constituye un presupuesto procesal para su
pervivencia procesal, lo cual conducirá sin ninguna duda la vida legal y
tramitación del juicio, donde se ubican los análisis materiales del derecho
alegado y no se debe aplicar la declaratoria in limine litis, lo cual no lo
constituye al caso de marras y en consecuencia, forzosamente la inutilidad de
realizar consideración alguna sobre el fondo del asunto planteado y así se deja
establecido.
Las causales de inadmisibilidad en materia contencioso administrativa,
constituyen un aspecto de eminente orden público, razón por la cual pueden
llegar a revisarse en cualquier estado y grado del proceso, aún cuando hayan
sido detectados ab-initio.
En todo caso, se debe observar que la inadmisibilidad de la acción
judicial hay obligatoriamente que analizar su naturaleza, exigencia legal o
requisitos procesales que la Ley y han sido incumplido por el pretendiente de
la acción judicial, de forma que no se puede comprender que de una manera
injustificada se pueda impedir u obstaculizar el acceso a la justicia material
que se encuentran en los principios constitucionales contenidos en los
artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por otra parte, es menester que se deje bien precisado en el caso de
marras, cuál es la interpretación lógica y racional desde el punto de vista
jurídico de la norma contenida en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo texto es el siguiente:
El demandante en cuyo domicilio no exista un tribunal de la
jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer de la demanda,
podrá presentarla ante un Tribunal de municipio, el cual deberá remitir
inmediatamente el expediente, foliado y sellado, al tribunal señalado por la
parte actora. La caducidad de la acción se determinará por la fecha inicial de
la demanda.
(…)
En el caso de marras, como ha quedado determinado, el recurrente
presentó inicialmente la demanda en un Tribunal de Municipio del Área
Metropolitana de Caracas, jurisdicción por demás incompetente para conocer de
la demanda de nulidad, ante la existencia en dicha jurisdicción Tribunales
competentes tanto en materia Contencioso Administrativo como la jurisdicción
Especial Laboral, de acuerdo al fallo Nº 955 del fecha 23 de septiembre de 2010
dictado por la Sala Constitucional, por lo que la actuación debió realizarse
ante los Tribunales de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de esta
Circunscripción y Sede, por encontrarse constituidos en esta jurisdicción,
hecho no tomado en cuenta por el demandante. Así se establece.
Así mismo, ante la sanción por vía especial de la jurisdicción
contencioso Administrativa, debió el recurrente examinar sobre la existencia o
no, de los Juzgados con esta competencia material dentro de la jurisdicción en
que se encuentra ubicada la empresa mencionada que está sometida por las normas
del artículo de la Ley Orgánica del Trabajo los Trabajadores y las Trabajadoras
a la jurisdicción de la Inspectoría del Trabajo de la ciudad de Los Teques,
donde se encuentran los Juzgados con competencia en esta materia, lo cual no
observó para consignar el recurso de nulidad, excluyéndose por lo tanto de los
supuestos que las normas del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, establecen para los casos de inexistencia de los
Juzgados o por existir impedimento o distancia geográfica que le pueda impedir
el acceso a la justicia y así se establece.
Así las cosas, de la revisión de las actas procesales se evidencia al
folio ciento veinticuatro (124) de la primera pieza del expediente, que la
parte recurrente fue notificada del acto que aquí se recurre en nulidad en
fecha 11 de julio de 2012, por lo que al realizar el cómputo del lapso de 180
días para la caducidad previstos en el numeral 3 del artículo 180 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, requisito al cual está
obligado el juez verificar como requisito de admisibilidad de la acción de
acuerdo al artículo 35 eiusdem, se constata el mismo se configuró el día 11 de
enero de 2013, concluyéndose que al ser recibida la demanda en el Circuito
Judicial del Trabajo de esta Circunscripción y sede en fecha 28 de enero de
2013, evidenciándose que superó el lapso de la caducidad indefectiblemente,
operó la misma, en consecuencia, debe forzosamente declarar la inadmisibilidad
del presente recurso de nulidad y así se decide (…)”.
III
DE
LA COMPETENCIA
Debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la
presente solicitud de revisión y, al respecto, observa que conforme lo
establece el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala
Constitucional tiene atribuida la potestad de “revisar las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de
la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, en su artículo 25, cardinales 10 y 11, atribuye a esta Sala la
competencia para “Revisar las sentencias
definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República,
cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional;
efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o
producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de
algún principio o normas constitucionales” y “Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se
subsuman en los supuestos que señala el numeral anterior, así como la violación
de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución
de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y
ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violación de
derechos constitucionales”.
Ahora bien, visto que en el caso de autos se solicitó la
revisión de una sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda, que decidió en alzada la demanda
de nulidad interpuesta contra una providencia administrativa, esta Sala
Constitucional asume su competencia para conocer de la solicitud de revisión
propuesta contra dicho acto jurisdiccional, y así se decide.
IV
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
Habiendo determinado su competencia, y estudiadas como
han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Sala pasa a
pronunciarse sobre la solicitud planteada, no sin antes reiterar, como premisa
del análisis subsiguiente, el criterio sostenido en sentencia N° 44 del 2 de
marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina Rondón Astor”), ratificado en el
fallo N° 714 del 13 de julio de 2000 (caso: “Asociación de Propietarios y Residentes
de la Urbanización Miranda”), conforme al cual la discrecionalidad que se
atribuye a la facultad de revisión constitucional, no debe ser entendida como
una nueva instancia y, por tanto, la solicitud en cuestión se admitirá sólo a fin
de preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios
constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese
rango, lo cual será analizado por esta Sala, siendo siempre facultativo de
ésta, su procedencia.
Por otra parte, esta Sala ha sostenido en casos anteriores, que la labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión
extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma similar al establecido
para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados para cuestionar la
sentencia, para ese entonces, definitiva. Para la revisión extraordinaria el
hecho configurador de la procedencia no es el mero perjuicio, sino que, además,
debe ser producto de un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado
por esta Sala, de la indebida aplicación de una norma
constitucional, de un error grotesco en su
interpretación o, sencillamente, de su falta de aplicación, lo cual se
justifica en el hecho de que en los recursos de gravamen o de impugnación
existe una presunción de que los jueces de instancia o casación, de ser el
caso, actúan como garantes primigenios de la Carta Magna. Sólo cuando esa
presunción logra ser desvirtuada es que procede, en tales casos, la revisión de
la sentencia (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.957 del 14 de
diciembre de 2004, caso: “Margarita de Jesús Ramírez”).
Ahora bien, el acto decisorio sometido a revisión de esta
Sala Constitucional lo constituye el pronunciamiento del
18 de noviembre de 2013, dictado por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de
la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, que declaró con lugar el
recurso de apelación interpuesto por la representación de la Procuraduría
General de la República, contra la sentencia del 9 de julio de 2013, dictada
por el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la
referida Circunscripción Judicial, y en consecuencia, revocó el referido fallo
y declaró inadmisible la demanda de nulidad intentada por la hoy solicitante
contra la Providencia Administrativa número 0068-2012 del 29 de junio de 2012,
dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado
Bolivariano de Miranda, al considerar que operó la caducidad de la acción.
En este sentido, advierte la Sala, que
los fundamentos contenidos en la presente solicitud de revisión están dirigidos
a denunciar la vulneración de los derechos constitucionales a la tutela
judicial efectiva, a la defensa y al debido proceso, así como el principio
constitucional de favorecimiento al derecho de acceso a la justicia, ya que la
sentencia impugnada, al razonar sobre la inadmisibilidad de la demanda de nulidad
interpuesta, consideró que ésta había caducado, al no haber sido recibida
tempestivamente en un tribunal competente, por no estar dado el supuesto
previsto en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que viabilizaba su interposición en un juzgado de municipio
como prevé el referido artículo.
Al
respecto, el fallo cuya revisión se solicitó a esta Sala analizó el contenido y
alcance del artículo 34 eiusdem, a fin de verificar si al hoy
solicitante le era posible la interposición de la demanda en un juzgado
incompetente con el fin de interrumpir el lapso de caducidad; y, a tal efecto, señaló
la existencia de juzgados con competencia en la materia y el territorio, lo que
-a su decir- le excluía del supuesto previsto en la referida norma.
En este sentido, el artículo 34 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, es del tenor siguiente:
“Artículo 34.
Presentación de la demanda ante otro tribunal. El demandante en cuyo domicilio
no exista un tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente
para conocer de la demanda, podrá presentarla ante un tribunal de municipio, el
cual deberá remitir inmediatamente el expediente, foliado y sellado, al
tribunal señalado por la parte actora. La caducidad de la acción se determinará
por la fecha de presentación inicial de la demanda.
El tribunal
receptor antes de efectuar la indicada remisión, lo hará constar al pie del
escrito y en el libro de presentación”.
Ahora bien, el artículo transcrito prevé
la posibilidad de presentar la demanda ante un tribunal de municipio en los
casos en que no exista un juzgado con competencia contencioso administrativa en
el domicilio del demandante, pero omite la referencia expresa a los casos -como
el de autos- en los que la interposición de la demanda se realiza tempestivamente
ante un juzgado de municipio, aun cuando se verifica la existencia de
tribunales con competencia contencioso administrativa en el domicilio del
demandante. Así, el presente caso se circunscribe a determinar si es posible
afirmar, bajo el principio pro actione, que el alcance y contenido del
artículo 34 eiusdem permite o debe considerarse como válida y eficaz la
interposición de la demanda ante un tribunal incompetente, en orden a lograr
evitar la caducidad de la acción.
Al respecto, debe reiterarse que esta Sala en sentencia N° 97 del 2 de
marzo de 2005, (caso: “Banco Industrial de Venezuela”), sostuvo en relación
al principio pro actione que:
“La Sala pasa a
pronunciarse sobre de la solicitud de revisión del fallo que emitió la Sala
Político-Administrativa el 19 de diciembre de 2002, para lo cual comienza por
el análisis de la decisión cuya revisión se requirió y observa que la misma
declaró inadmisible el recurso contencioso de nulidad que intentó el ahora
solicitante de revisión, con fundamento en el artículo 84.2 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, entonces vigente, esto es por la consideración
de que la demanda se incoó ante un tribunal incompetente.
Ahora bien, la
decisión objeto de revisión se apartó de la interpretación que ha hecho esta
Sala Constitucional sobre el derecho constitucional a la obtención de una
tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y principio pro actione, según
los cuales todo ciudadano tiene derecho a acceder a la justicia, al juzgamiento
con las garantías debidas, a la obtención de una sentencia cuya ejecución no
sea ilusoria y a que los requisitos procesales se interpreten en el sentido más
favorable a la admisión de las pretensiones procesales.
(…)
El alcance del
principio pro actione (a favor de la
acción) ha sido objeto de un sistemático tratamiento por parte de esta Sala. La
conclusión que se puede extraer de las decisiones que han considerado el tema,
es que las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no deben
imposibilitar o frustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través
de la cual se deduce la pretensión, toda vez que ‘el propio derecho a la tutela
judicial efectiva garantiza la posibilidad de ejercicio eficiente de los medios
de defensa, así como una interpretación de los mecanismos procesales relativos
a la admisibilidad que favorezca el acceso a los ciudadanos a los órganos de justicia’
(s.S.C. nº 1.064 del 19.09.00).
(…)
En abundancia,
esta Sala recuerda que es una máxima en Derecho Procesal que la competencia es
requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su
tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una
demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido
esencial del derecho al acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la
tutela judicial eficaz.
(…)
Por último, es de
hacer notar que la propia Sala Político-Administrativa modificó recientemente
su criterio en relación con las consecuencias jurídicas de la declaratoria de
incompetencia a la luz de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia. Así, mediante sentencias nos 782 de 7-7-04; 792
de 7-9-04; 1.114 y 1.115 de 18-9-04; 1.796 de 19-10-04; 1.715 de 7-10-04; y
1.900 de 27-10-04, dicha Sala estableció que, si bien la incompetencia da lugar
a la declaratoria de inadmisibilidad de la demanda –en atención a una
interpretación literal del artículo 19 de dicha Ley- y comporta el archivo del
expediente (s. n° 1.679 de 6-10-04), el derecho al acceso a la justicia y a la
tutela judicial efectiva no puede verse menoscabado por el transcurso del lapso de
caducidad, que legalmente se preceptúa desde la interposición de la demanda
hasta la decisión de incompetencia de la Sala. Así,
de la decisión 1.114 de 18-9-04 se lee lo siguiente:
‘No obstante
la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, debe la Sala observar que ha
sido clara la pretensión de los recurrentes de salvaguardar legítimamente sus
derechos, acudiendo por ante esta Máxima instancia a los fines de que se
produzca un pronunciamiento acerca de la validez del acto administrativo
mediante se declaró su responsabilidad administrativa; de allí que, en
principio, la declaratoria de inadmisibilidad del aludido recurso, sin que
se efectúen mayores consideraciones, podría producir un menoscabo en la
situación jurídica de los actores, concretamente en el ejercicio de su derecho
constitucional a la defensa y de acceso a la justicia, como consecuencia del
vencimiento del lapso de caducidad legalmente previsto, para procurar, en vía
contenciosa, la defensa del derecho por ellos invocado.
En ese
contexto, no puede dejar de advertir esta Sala el hecho notorio que la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, para el momento de la interposición
del presente recurso, formalmente no estaba en funcionamiento; situación
fáctica que –a juicio de esta Sala- en la situación evaluada, razonablemente
permite presumir que ha podido influir en que el presente recurso se haya
interpuesto por ante esta Sala, a los fines de salvaguardar sus derechos
constitucionales a la justicia y tutela judicial efectiva.
En vista de lo
anterior, considera esta Sala que es su deber ineludible garantizar la
preeminencia del respeto de los derechos y garantías constitucionales, con el
fin de asegurar el orden social justo consagrado en la Carta Magna, y que prevalezca
la verdad como elemento consustancial de la justicia. En razón de ello, y a
pesar de no ser esta Sala la autoridad judicial competente para conocer del
recurso interpuesto, cabe destacar que sí es el máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativa en la cual se enmarca el asunto
planteado; por lo que, habiéndose presentado el recurso ante la misma, se
hace necesario establecer expresamente que el tiempo transcurrido desde su
interposición hasta la presente fecha, no deberá ser tomado en cuenta a los
efectos de determinar el vencimiento de los plazos de caducidad para ejercer la
acción in commento (sic). Así se establece’ (Destacado añadido)” (Destacado de
esta Sala).
En efecto, esta Sala ha señalado que el
principio pro actione forma parte del núcleo esencial de los derechos
fundamentales a la tutela judicial eficaz y al debido proceso, lo que impone la exigencia de una
interpretación de los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido
que más favorezca el derecho de acceso a la jurisdicción que establece el
artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En ese contexto, se estima que es
contrario al artículo 26 del Texto Constitucional que el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda, declare inadmisible una demanda,
al considerar que la interposición de la misma ante un juzgado de municipio de
forma tempestiva resultaba insuficiente para evitar la caducidad, y en
consecuencia, determinara que esta operó por cuanto el expediente llegó
extemporáneamente al tribunal competente, pues de ese modo, dicha decisión se
estaría fundamentando en una interpretación formal del artículo 34 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que no toma en cuenta
los criterios de esta Sala que antes fueron expuestos en relación con el
favorecimiento al derecho de acceso a la justicia, al derecho a la acción y, en
definitiva, con la absoluta garantía del derecho a la tutela judicial efectiva (Vid. Sentencias de esta Sala
Constitucional Nros. 759 del 20 de julio de 2000, caso: “Elena Barreto Li”; 1.764 del 25 de septiembre de
2001, caso: “Nello José Casadiego Vivas”; 371 del 16 de febrero de 2003; caso: “Ovidio Rondón Boada”; 97 del 2 de marzo de 2005, caso: “Banco Industrial de
Venezuela” y 2.229 del 20 de septiembre de 2009, caso: “Pesajes del Puerto C.A.”).
De manera que no
existen dudas para esta Sala Constitucional sobre que, si bien la decisión objeto
de revisión se fundó en la lectura literal del artículo 34 de la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ante la circunstancia fáctica en
la cual los justiciables presenten la demanda ante un juzgado incompetente dentro
del lapso que prevé la ley, aún cuando exista uno con competencia en el
domicilio del demandante, tal disposición debe ser interpretada y aplicada en
concordancia con la norma de rango constitucional que garantiza de manera
expresa el acceso de toda persona a los órganos de administración de justicia,
y en relación con el resto de las normas estatutarias de derecho público y de
naturaleza adjetiva que regulan la jurisdicción contencioso administrativa.
Así,
cabe reiterar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis
de las normas, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual
comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el
sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y
alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para
determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Ello
implica “tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por
el fin ha de deducirse”, así, el principio general de interpretación de la
ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley
debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las
palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-,
resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista,
con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el
sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de
ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del
texto legal (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152 del 14 de noviembre de 2007,
caso: “Antonio José Ledezma Díaz”).
Conforme
a lo expuesto, la Sala ha señalado que “(…) la interpretación jurídica debe
buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del
ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que
determinan lo que García de Enterría (Revolución Francesa y Administración
Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina
como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el
iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como
una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley
constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores
de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento
jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y
configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases
jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se
constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos
de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos
constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes
que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial”
(Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/2007).
De ello resulta pues, que la
Sala al contrastar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental,
de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que
toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o
coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de
interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a
los valores que lo inspiran.
En este sentido, sobre el enfoque
sistemático en la interpretación de normas, Weaver
ha señalado que “es deber del Tribunal recurrir a la totalidad del instrumento
en orden a desentrañar el significado de una disposición particular, y ninguna
de las partes del mismo debe ser considerada superflua. Una disposición no debe
ser separada de las otras o considerada sola, sino que todas las disposiciones
relativas a un sujeto particular deben ser consideradas conjuntamente para dar
efecto al propósito del instrumento. Si existe repugnancia entre diversas
disposiciones, el tribunal debe ponerlas en armonía” (Vid. Segundo Linares Quintana;
“Tratado de Interpretación Constitucional”, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1998, p. 405).
Sobre la base de tales parámetros, esta
Sala advierte que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
señala, en el artículo 34, en términos generales, que condiciona la validez de
la presentación de la demanda ante otro tribunal -a los fines del cómputo del
lapso de caducidad- a la inexistencia de “un tribunal de la jurisdicción
contencioso administrativa”, y que tal aserto no puede ser interpretado
fuera del contexto de la propia Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la cual establece la existencia de juzgados con competencia
nacional, estadal e incluso municipal, como parte de la tendencia legislativa y
jurisprudencial de acercar a los órganos jurisdiccionales a los justiciables.
Así, resultaría contraria a la finalidad
de dicha Ley y a la eficacia de la mencionada norma, una interpretación que
tienda a invalidar la posibilidad de presentar la demanda ante un tribunal de
municipio, cuando existan órganos de la jurisdicción contencioso administrativa
(en general, nacionales estadales o municipales), en la medida que el propio
ordenamiento jurídico establece una estructura jurisdiccional que en caso de
adquirir plena eficacia -vgr. Creación de todos los tribunales que prevé la Ley
(nacionales, estadales y municipales)- imposibilitaría la existencia de
circunscripciones judiciales sin la presencia tribunales con competencias en
materia contencioso administrativa, con lo cual no sería viable la
interposición de una demanda ante un tribunal de municipio.
Aunado a ello, la naturaleza de la norma contenida en
el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, es la de una disposición atributiva de derechos procesales que
amplía el acceso a la jurisdicción en la medida en que se vincula con la
verificación del cómputo de la caducidad de la demanda, por lo que su
interpretación no debe ser restrictiva, sino por el contrario amplia o
extensiva, que en el presente caso se debe concretar a admitir que la
interposición tempestiva de una demanda ante un tribunal de municipio sea
válida a los fines de considerar la caducidad de la acción, independientemente
de que existan tribunales con competencia contencioso administrativa en la
jurisdicción correspondiente. Más aún, si se tiene en consideración el
contenido de los artículos 69 y 75 del Código de Procedimiento
Civil, aplicables supletoriamente por remisión del artículo 31 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales establecen
que la incompetencia por la materia y por el territorio se declarará aún de
oficio, en cualquier estado e instancia del proceso, y se pasarán los autos al
juez competente, ante el cual continuará con la sustanciación del procedimiento,
con los límites que impone la propia norma procesal. Con lo cual la
interpretación efectuada del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa por el Juzgado Superior
Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, debió considerar el referido artículo de manera integral y sistémica con
la Constitución, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
y el Código de Procedimiento Civil, siendo la conclusión de dicho análisis que
la fecha de interposición tempestiva de la demanda ante el Juzgado Décimo
Séptimo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas, era la que debía considerarse a los efectos de determinar la caducidad
de la acción, y no la fecha de recepción del expediente declinado al Juzgado
Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda.
En este contexto, cabe señalar que el
Juzgado Superior Primero del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Miranda, a fin de lograr la prevalencia de
los principios constitucionales, tenía la obligación de formular una
interpretación progresiva de la norma contenida en el
artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al Texto Fundamental y a la jurisprudencia vinculante de
esta Sala en la materia.
En virtud de lo expuesto, debe concluir esta Sala que el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Miranda, en el fallo objeto de
revisión constitucional, vulneró los derechos constitucionales a la tutela
judicial efectiva, a la defensa, y los criterios que sobre el principio pro
actione ha reiterado esta Sala Constitucional, razón por la cual, debe
declararse ha lugar la revisión constitucional y, en consecuencia, se anula el
fallo del 18 de noviembre de 2013, y se repone la causa al estado en que sea dictada sentencia
de fondo en el presente caso, por el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la
referida Circunscripción Judicial. Así se decide.
Así pues, dada la necesidad de una
interpretación progresiva y sistémica, considera esta Sala Constitucional
necesario establecer con carácter constitucionalizante, en aras de salvaguardar
el derecho a la defensa y el debido proceso, previsto en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el contenido del
artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
según el cual deberá entenderse que es posible la presentación de la demanda
ante un tribunal de municipio, el cual, al declarar su incompetencia remitirá los
autos al juzgado competente; siendo que la caducidad de la acción se
determinará por la fecha de presentación inicial de la demanda en el juzgado de
municipio cualquiera que sea éste.
Sobre la base de las
anteriores consideraciones, esta Sala a fin de garantizar los principios
jurídicos fundamentales como el de igualdad, confianza legítima y seguridad
jurídica que debe procurarse en todo Estado de Derecho, se ordena la publicación
del presente fallo en la Gaceta Judicial y en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, así como su reseña en la página web de este Tribunal.
Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la
República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: Se declara HA LUGAR la solicitud de revisión de la sentencia que expidió, el 18 de noviembre de 2013, el Juzgado Superior Primero del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, la cual se revoca; y
consecuencia, se repone la causa al estado en que sea dictada sentencia
de fondo en el presente caso, por el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la
referida Circunscripción Judicial.
SEGUNDO: Se fija con carácter vinculante el criterio
contenido en el presente fallo respecto al artículo 34 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y, en consecuencia, se ORDENA la publicación íntegra
del presente fallo en la página web de este Tribunal Supremo de Justicia, así
como en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, en cuyo sumario se señalará “Sentencia de la Sala Constitucional
que fija la interpretación constitucionalizante del artículo 34 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
Publíquese
y regístrese. Remítase copia certificada del presente fallo al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 07 días del mes de julio de dos mil catorce (2014). Años: 204°
de la Independencia y 155° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ
ALVARADO
El Vicepresidente,
FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los
Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
MARCOS TULIO
DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE
JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2014-0102
LEML/k
Quien suscribe, Magistrada Carmen Zuleta de Merchán,
salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora
que declaró HA LUGAR la revisión de la sentencia dictada el 18 de noviembre de
2013 por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial
del Estado Miranda ´que declaró la inadmisibilidad de la demanda de nulidad
interpuesta por Compañía Operativa de Alimentos COR, C.A. contra la
Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.
El motivo de la disidencia de quien suscribe radica en
las consideraciones de derecho vertidas por la sentencia disentida en torno a
la consideración de la interposición de la demanda ante un tribunal de
municipio sólo cuando no exista el tribunal competente en su domicilio con un
formalismo inútil.
En efecto, sostiene la mayoría sentenciadora que
interpretar que la demanda se debe ejercer estrictamente ante el tribunal que
la norma determina como competente sería restrictivo del derecho de acceso a la
justicia, lo cual requeriría una interpretación constitucionalizante. Para la
mayoría sentenciadora el argumento lógico parte del hecho de que la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece la existencia
de Juzgados con competencia nacional, estadal e incluso municipal y que ello
imposibilitaría la existencia de circunscripciones judicial sin la presencia de
tribunales con competencia en materia contencioso administrativa, haciendo
inviable la interposición de una demanda ante cualquier tribunal de municipio.
Ahora bien, se ha de comenzar por precisar que no toda
exigencia procesal es, en sí misma, un formalismo inútil. Las formalidades son
necesarias para ordenar el proceso e imprimirle racionalidad y coherencia a su desarrollo;
sólo cuando la formalidad supera este umbral y su existencia se vuelve auto-referenciada
(no está justificada por un fin distinto a ella) es que puede hablarse de
inutilidad en términos constitucionales. Aplicando lo expuesto a la necesidad
de presentar la demanda ante el juez competente, se ha de afirmar que la exigencia
del tribunal competente es la concreción primigenia del derecho constitucional
al juez natural como forma de distribución del poder jurisdiccional bien sea
por el territorio, la cuantía, materia o función. De tal suerte que es ante el
Juez que el ordenamiento jurídico especifica como competente ante quien se ha
de desenvolver el proceso con las consecuencias de rigor que ese mismo
ordenamiento estipula y que el criterio sentado por la mayoría sentenciadora
confunde.
Así, la tesis que sostiene la mayoría sentenciadora,
de aplicarse de forma irrestricta, conduciría a la situación anárquica de que,
en un supuesto respeto del derecho de acceso a la justicia y a la acción, se
permita interponer la demanda en el tribunal que el demandante considere de su
preferencia, sin obedecer a parámetros procesales mínimos que garanticen la
seguridad jurídica y excluya la manipulación de reglas procesales pre
definidas.
I
En efecto, la configuración del derecho de acción y del
acceso a la justicia encuentra parámetros válidos en la normativa procesal
referida al juez competente desde el momento en que la norma procesal discrimina
racionalmente cómo se ha de diagnosticar la competencia y por qué (territorio,
cuantía, grado, materia, función). Y para aquellos supuestos que el legislador
consideró que estaba más comprometida esa racionalidad estableció la excepción
que encontramos en el artículo 34, precisamente en tutela de los derechos
aludidos: sólo si en el domicilio del demandante no existe el tribunal
competente se le habilita a que lo interponga ante el tribunal de municipio de
su domicilio.
La mayoría sentenciadora, en cambio, ha alterado peligrosamente
estas reglas confundiendo la instauración de parámetros válidos con formalismo
inútil. Para ello, parte de la errada premisa de que la implementación plena de
la jurisdicción contenciosa administrativa vaciaría de contenido el artículo 34
de la Ley, pues no habría circunscripciones judiciales sin la presencia de
tribunales con competencias en materia contencioso administrativa, dispensando
un tratamiento indiscriminado a los conceptos de domicilio, sede y
competencias. En ese sentido, advierte la Magistrada disidente que la Sala
Político Administrativa es de ámbito territorial nacional, pero tiene su sede
en Caracas; que los Tribunales Nacionales Contencioso Administrativo, tienen
competencia territorial regional pero su sede está en uno de los Estados donde
ejerce competencia por el territorio; que los Juzgados Superiores Estadales
Contencioso Administrativo pueden pertenecer a circuitos judiciales diferentes;
y que los Juzgados de Municipio Contencioso Administrativo puede considerarse
el tribunal de mayor proximidad pero no ser necesariamente el competente para
conocer de la demanda.
En definitiva, los órganos que integran la
jurisdicción contencioso administrativa no conocen exclusivamente de asuntos
que se produzcan allende se encuentra su sede, siendo este escenario el que
permite la implementación de la norma contenida en el artículo 34. Así:
cualquiera que tenga que presentar una demanda ante la Sala Político
Administrativa y tenga su domicilio fuera de Carcas, puede presentarlo ante el
Juzgado de Municipio de su domicilio; lo mismo ocurre con los Tribunales
Nacionales Contencioso Administrativo, e incluso con los Juzgados Superiores
Estadales, por ejemplo: el Juzgado Superior Contencioso Administrativo del
Estado Miranda tiene su sede en la ciudad de Los Teques, pero conoce de las
demandas administrativas cuya relación jurídica se hayan originado en la región
de Barlovento, Los Valles del Tuy, Los Altos Mirandinos y los municipios
pertenecientes al Área Metropolitana de Caracas.
II
Por otra parte, el criterio sostenido por la sentencia
disentida no sólo permite que se interponga la demanda ante un tribunal de
municipio aun teniendo el demandante su domicilio en el lugar donde el tribunal
llamado a conocer la demanda tiene su sede, sino que además da por descontado
que la excepción de la norma habilita a presentar la demanda ante cualquier
juez de municipio, indistintamente de que no sea del domicilio del
demandante, avalando que en el futuro la demanda se interponga por igual en
Valencia que en Maracay o Caracas, etcétera, como ocurrió por cierto en el caso
de autos, pese a que ni la sede del Tribunal competente ni el domicilio del
demandante estaba en la ciudad capital.
Para la Magistrada disidente, la norma, aun cuando no
es expresa sí es implícita: “El demandante en cuyo domicilio no
exista un tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente
para conocer la demanda, podrá presentarla ante un tribunal de municipio…”
, entiéndase de su domicilio por ser el criterio territorial manejado
por el encabezado de la norma, pues el sentido común informa que si se ha de
tener la disposición para trasladarse ante cualquier Tribunal de Municipio para
presentar la demanda, con más razón (y manifestación de litigio leal) ha de
tenerse la disposición y el ánimo de trasladarse hasta el tribunal llamado a
conocer la demanda; pero además, y más importante aún, esta excepción nació
para proteger precisamente el derecho de acción y la tutela judicial efectiva
primando la cercanía del demandante con el juez (incompetente) que ha de
recibir la demanda. De manera que a nuestro entender no es cualquier tribunal
de municipio ante el cual se ha de presentar, sino ante el Tribunal de su
domicilio.
Finalmente, el criterio sostenido por la sentencia
disentida, de cara a validar la interposición de la demanda ante el tribunal
incompetente y superar la caducidad, invoca las normas contenidas en los
artículos 69 y 75 del Código de Procedimiento Civil para afirmar que, como
según esos preceptos la incompetencia por el territorio y la materia se
declararán aun de oficio y se pasarán los autos al Juez competente quien
continuará la causa, estas máximas son trasladables el supuesto glosado. En ese
sentido, advierte la Magistrada disidente que, como bien lo afirma la sentencia
disentida, estamos en presencia de un supuesto de caducidad, no de prescripción.
Conforme con lo dispuesto en el artículo 1969 del Código Civil, la prescripción
se interrumpe en virtud de una demanda judicial incluso si se hace ante un juez
incompetente, que es precisamente el supuesto que de una u otra manera está
recogido en los artículos 69 y 75 del Código de Procedimiento Civil; sin
embargo, tanto en el régimen procesal común como el especial, la caducidad no
se suspende ni interrumpe y conduce necesariamente al fenómeno procesal de
declarar extinguida la acción por no incoarse ante el tribunal competente
dentro del lapso establecido por el ordenamiento jurídico para ello.
De tal suerte que si ni siquiera al amparo del
régimen común la interposición de la demanda ante el tribunal incompetente
enerva la caducidad, con mucha menos razón se puede pretender enervarla con
base en lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, cuyo único fin es preservar la tutela judicial
efectiva facilitando la cercanía a los efectos de la interposición de la
demanda, nada más. Las restantes exigencias procesales se mantienen incólumes y
así debió ser declarado por la mayoría sentenciadora.
En Caracas, fecha ut supra.
La Presidenta,
GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
Vicepresidente,
Francisco A. Carrasquero López
Los
Magistrados,
Luisa
EstelLa Morales Lamuño
Ponente
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Disidente
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
V.S.Exp.-
14-0102
CZM/
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